人才开发、权利保障与反贫困——基于贵州集中连片特困民族县的经验分析

李飞龙

(贵州财经大学经济史研究所,贵州贵阳 550025)

人才开发、权利保障与反贫困
——基于贵州集中连片特困民族县的经验分析

李飞龙

(贵州财经大学经济史研究所,贵州贵阳 550025)

西奥多·W.舒尔茨和马蒂亚·森认为,不断提高落后地区劳动者的素质和权利保障才是解决贫困的关键。实际上,这两个方面在贵州集中连片特困民族县的表现都十分突出。改革开放以来,贵州的贫困问题因为面积大、程度深、人口多而一直备受关注,贵州同是集中连片特困民族县和国家扶贫开发重点县就有36个之多。因此要持续完善人力资源开发政策和构建民族地区反贫困的法律保障机制。

人力资本;权利;反贫困

新中国成立以来,党和国家在扶贫过程中不断创建扶贫开发的新模式,经历了从救济式扶贫到开发和预防式扶贫的转变。不过,目前中国的扶贫对象规模依然很大,达到1.28亿人,特别是连片的区域扶贫任务更加艰巨。目前,虽然学界将研究的重点投向了集中连片特殊困难地区,产生了大量的成果,但对集中连片特殊困难民族地区的考察还未引起足够重视,实际上国家规定的11个连片特困地区大部分都是民族地区。因此,不重视民族的特点,不把民族扶贫当作重点,显然将严重影响未来10年中国经济的发展。

一 、贵州集中连片特困民族地区的界定

把集中连片特困地区作为反贫困的主要思路和实践方式,是因为“贫困地区地处行政管理和经济布局的边缘地带,在历史、政治、自然、民族等多种复杂因素的共同作用下,这些地方的发展靠现有的一些经济增长方式已无法带动,常规的扶贫手段也难以奏效。所以,集中连片扶贫成为未来10年扶贫开发战略及路径的必然选择。”[1]而集中连片特困民族地区的概念,是随着特困民族地区的概念提出而形成的。这些民族地区致贫的因素具有很大的相似性,比如生存条件恶劣,自然灾害频发,多处于省际交接地带,容易成为政策“盲点”,社会事业发展滞后,“贫困文化”根深蒂固,甚至被认为已经习惯了贫困。因而,提出集中连片特困民族地区这一概念具有较强的学术意义和现实价值。

改革开放以来,贵州的贫困问题因为面积大、程度深、人口多而一直备受关注。“按照新贫困标准,贵州省共有贫困人口1 149万人。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,贵州分属于武陵山片区、乌蒙山片区和滇桂黔石漠化片区。三大片区占全省87.3%的国土面积、66.4%的人口、45.3%的生产总值,少数民族人口占常住人口的59.5%,岩溶地貌占全省岩溶总面积的84.2%。”[2]目前贵州拥有3个少数民族自治州和11个少数民族自治县,对照国家的11个集中连片特殊困难地区分县名单,我们发现这3个少数民族自治州中,除兴义市、凯里市、都匀市、福泉市这4个县级市外,其余包括三都水族自治县等32个县份都在滇黔桂石漠化区之列。所以此32个县份加上乌蒙山区的民族县威宁,滇黔桂石漠化区的民族县镇宁、关岭、紫云,武陵山区的民族县务川、道真、玉屏、印江、沿河、松桃,10个县份,共计42个县份,成为贵州集中连片特困民族地区,根据《贵州省“十二五”扶贫开发规划》中以50个国家扶贫开发工作重点县为优先区域的精神,上述42个县份中的玉屏侗族自治县、贵定县、瓮安县、龙里县、惠水县、镇远县6县不在国家扶贫开发工作重点县之列,相对而言这些县份贫困程度较低。因而,笔者将研究重点放在既是贵州集中连片特困地区的民族县份,又是国家扶贫开发工作的重点县,计有36个县份,见表1。

贵州集中连片特困民族地区共有36个县,占据贵州全部县份的41%,占全省扶贫重点县的72%,绝大部分集中连片特困民族地区人口都集中在武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区。从表1中可以看出,贵州集中连片特困民族地区分布在除贵阳和六盘水以外的其他七个地级行政区,其中安顺有3县、黔南州6县、黔西南州7县、黔东南州14县、毕节市1县、遵义市2县、铜仁市3县。居住的少数民族主要有苗、土家、仡佬、蒙古、侗、布衣、回、彝、满、水、瑶、壮、毛南等民族,民族贫困县行政区域面积8.6万平方公里,2007年,总人口达到1 400.39万人,其中少数民族873.79万人,占少数民族贫困县总人口的62.37%。可以说,贵州集中连片特困民族地区在整个贵州的经济发展和反贫困开发中占据着绝对重要的地位。此外贵州集中连片特困民族地区贫困率极高,在36个县份之中只有安龙(32.7%)和道真(32.9%)2个县份的农村贫困发生率低于全省的平均水平33.4%,其余34个民族地区县份的贫困发生率都高于全省平均水平,三都、平塘、晴隆、望谟4县的贫困发生率甚至高于50%。

二、人才开发、权利保障与反贫困

人才开发的思想来源于人力资本理论,该理论形成于20世纪60年代,核心思想是人才在经济发展中的重要作用。其代表人物西奥多·W.舒尔茨在名著《教育的经济价值》中认为,美国农业产量的持续增加和劳动生产率的不断提高并不是传统意义上的物质资本的增加,比如土地、人口和资本量,而是劳动者的能力和技术水平的提高,这一点就是所强调的人力资本,因而要加大人力资本的投资。舒尔茨指出教育投资是一种重要的经济投资,从而点明了作者强调的主题,他认为,人口的质量改进一定程度取决于教育,因而发展教育事业对发展中国家人力资本形成、经济结构的转变和经济持续发展具有重要意义,教育事业的发展是发展中国家从根本上摆脱不发达状况的唯一出路[3]。

此外,舒尔茨利用新古典学派的分析方法,在《改造传统农业》中,提出了“贫困但有效率”的著名命题,他认为贫困人口之所以贫穷是因为缺乏知识和高质量的投入,只要增加农户知识及有效使用“较好”技术的知识,便可望打破传统的内部均衡和停滞条件,从而带来更高产量,改造传统农业,消除贫困[4]。因此,舒尔茨认为教育的发展,不断提高落后地区劳动者的素质才是实现贫困地区经济快速发展的重要基础,是打破贫困恶性循环的重要突破点。

表1 2011年贵州省集中连片特困民族地区贫困人口及发生率

关于这一点,贵州民族的人力资本发展还落后的多,据“六普”数据显示,贵州15岁及以上人口文盲人数达到303.85万人,粗文盲率为8.74%。从分布来看,文盲和半文盲人口多数分布在少数民族地区。“五普”时毕节地区的文盲人口规模高达1 309 528人,并且分布不均,贵州的镇宁县,每10万人中15岁及以上的文盲人口为28.13%,超过全国18.58个百分点,超过全省9.73个百分点。这些地区基本分别在交通不便,经济落后,教育资源匮乏的深山区、高寒山区、石山区。邓玲玲等人研究发现地处贵州麻山、瑶山、雷公山、月亮山、乌蒙山、武陵山的村寨,女孩入学率只有60%[5]。

20世纪70年代,一些学者开始从文化的角度讨论社会贫困问题的深层次原因,进而形成了社会排斥的基本思想和概念,其强调的是特定个人或者群体被社会所排斥,或至少是他们自己感到被排斥参与到社会生活各个方面的现象。社会排斥会发生各个领域,包括劳动力市场、公共物品供给、教育、政治参与等领域,其类型包括性别、种族、年龄、民族、职业和疾病、地理位置、甚至是社会等级和收入分配,等等。社会排斥理论普遍认为,贫困人口参与社会生活能力的失败是贫困的基本表象,而社会排斥才是根源,因此从能力的视角,社会排斥可以看作是贫困的一个方面。社会排斥导致了能力失败,能力失败加剧了不平等,而不平等导致了更大的贫困。

受“社会排斥”思想的影响,美国学者彼德·汤森于1979年提出了“相对剥夺”概念,他认为,“当某些个人、家庭和群体没有足够的资源去获得自己所属的那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参与某些活动的机会,那么就可以说他们处于贫困状态。他们由于缺少资源而被排斥在一般生活方法、常规及活动之外。”[6]汤森“相对剥夺”强调的是权利没有得到保障不仅是贫困的原因,而且是贫困的表现,贫困人口是在被侵占、被剥夺中被排斥在社会生活的主流之外[7]。

印度经济学家阿马蒂亚·森应用权利的分析话语,进而把贫困与能力剥夺分析引入到了一个崭新的高度。森指出,决不能仅仅用收入的低下来表示贫困,贫困必须被视为一种基本能力的剥夺,权利保障是摆脱贫困的最主要保障。在《贫困与饥荒》中,森直接把贫困定义为一种权利方法,将侧重点放在每个人在包括食物在内的商品组合方面的权利,把饥饿看作是未被赋予取得一个包含有足够食物消费组合权利的结果[8](P1-4)。因而在解释饥荒中,他认为自然灾害虽然与饥荒有密切的关系,但只是起到了引发和加剧的作用,权利的匮乏、丧失或者权利失败才是加剧贫困和饥饿、导致大规模饥荒的主要原因。这种解释有很强的说服力,因为“政府法规的制订者之所以忽视穷人权利,而政府法规的执行者也有法不依,其重要原因是弱势群体往往在法规制订过程和执行过程中‘缺席’。强调权利平等和社会公正的一大要义是要让弱势群体参与修订制度规则,并促使现有的规则趋于更合理、更公平。”[9]贵州集中连片特困民族地区由于受到多种条件的限制,实践上很难参与到修订制度规则中去。

阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中分析了隐藏在贫困背后的生产方式的作用,以及贫困的实质。他认为贫困的实质就是能力的缺乏,这种解释突破了传统的将贫困等同于低收入的狭隘界限,提出用能力和收入来衡量贫困的思路。森用大部分篇幅论述了自由与发展的关系,所涉及的领域主要包括贫困、民主、饥荒、市场与政府的作用、人口和粮食、妇女、文化传统,等等。此外,还探讨了五种工具性的自由(政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证以及防护性保障[10]。自由之间的联系是经验性和因果性的,特定类型的自由能促进其他自由的发展,他强调为了救济、救急、赈灾、扶助老弱病残等目的而要建立社会安全网。总之,森强调以人为中心的发展,坚持人本主义,迫切要求消除最严重的贫困,并且改善最需要帮助的人的生活福利状况。

三、反贫困中人才开发和权利保障的反思

尽管民族地区反贫困有了很大的发展,但到2010年末,民族自治地区低于1 274元标准的农村贫困人口还有1 481万,占全国农村贫困人口(2 688万人)的比重达到55.1%,比2009年(54.3%)还上升0.8%。民族自治地方的贫困程度比其他地方更为严重,2006—2010年民族自治地方的贫困发生率分别为18.9%、18.6%、17.6%、16.4%和12.2%,与全国同期贫困发生率(6.0%、4.6%、4.2%、3.8%和2.8%)相比,分别高出的百分点为12.9、14、13.4、12.6和9.4,民族自治地方的贫困发生率远远高于全国同期的贫困发生率。同时,2006—2010年,民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5%、52.2%、52.5%、54.3%和55.1%,呈逐年增加趋势。总体来看,民族自治地区生存条件仍然较差,解决贫困的难度大。据不完全统计,2010年末,民族自治地方因灾返贫人口为226.4万人,返贫率为15.3%,比上年(14.1%)上升1.2个百分点;有1 870.8万人未解决饮水安全问题,缺乏基本生存条件需易地搬迁对象有71.4万户,266.8万人(除广西、贵州)[11]。

按照阿玛蒂亚·森的多维度贫困理论,贫困不单纯指收入水平低,还包括生态环境、卫生健康、文化素质、个体发展能力等多个方面贫困。而我国目前主要采取的还是收入指标来界定贫困人口,包括民族地区的贫困率、返贫率都是根据人均年纯收入来划定的。而对人力资本的开发和塑造以及生态环境保护重视不够,尤其在少数民族贫困地区应根据自身的自然条件,以基本的设施建设为出发点,依靠发展产业,并且利用外部输入短缺生产要素(资金、物质),来实现本地经济发展[12]。片面的追求经济效益指标来衡量反贫困的成效,误导了反贫困工作的方向,降低了反贫困的效率。马克思曾阐述过,人是生产力中最活跃的、最具决定性的因素,因此人的能力素质,极大的影响着生产力的大小及生产效率的高低,民族地区贫困人口发展能力相对较弱,严重制约了其对扶贫资源的利用能力。受到健康状况、受教育程度、思想意识和经济水平因素的制约,会造成扶贫的“短板效应”,脱贫人口在后期生产中极易因个体素质低,难以应对灾害及疾病带来的致贫风险而返贫。同时,片面追求经济效益,难免会破坏生态与发展之间的平衡,贵州民族地区的生态环境非常脆弱,贫困中容易因为寻求“短、平、快”项目,对生态环境带来新的压力。目前许多最为贫困的地方,往往出现过“过度开发——资源短缺——人口贫困——快速开发——生态恶化——贫困加剧”的恶性循环圈。

长期以来形成的以政府主导的、自上而下的、组织管理型的反贫模式在贵州集中连片特困民族地区反贫困的实践中产生了重要影响,但是政府反贫困组织系统也逐渐暴露出明显的缺陷和不足。首先是政府反贫组织机构臃肿,扶贫资源内部消耗过大,由于扶贫资源是以“自上而下、级拨付级”的方式进行传递,在如此多的部门和机构中层层传递,难免造成扶贫资源在下拨使用过程中被过多的中间环节消耗,有的还被一些单位和部门挤占挪用,真正到达贫困村、贫困户手中的扶贫资源大打折扣。其次是政府反贫部门机构多,扶贫资源难以整合,在扶贫的实践中,由于资金监管权与使用权下发到各部门,而各部门对贫困开发工作的重视程度不一,在扶贫资源的整合上难度较大。扶贫开发办作为牵头单位,而非领导单位,严重制约了扶贫开发工作的投入力度。再次是政府参与过度,扶贫市场尚未形成,在长期的扶贫实践中,很容易形成贫困人口对政府的依赖,操作机制并不直接面对贫困人口,收益群体有很大的局限性,而且贫困人口被排斥在反贫困组织之外,内生动力缺乏。最后,由于政府既是项目的决策者、投资者、实施者,又是扶贫项目的执行监督和效益评估主体,监管体系仍有不少问题,比如资金管理和项目管理不协调,项目审批层次过多,缺乏制度化的检查和追责制度。

同时,还考虑到民族地区民众权利缺失,比如社会保障给付水平低,民族地区的农户很难负担大病住院的自付资金,至2010年,民族地区贫困县仍有12.2%的农户生病不能及时就医,其中不能就医中51.9%是的人士是由于经济困难[11]。贫困人口多导致社会救助的覆盖面有限,资金不足导致参保率低。农村社会保障资金来源渠道单一,目前主要采取中央财政补贴、地方财政补贴加农户自筹部分。在贵州少数民族贫困地区,不仅地方财政筹集资金能力较弱,农户收入也很低。以农村养老保险为例,贵州地方财政的人均收入处于全国偏下水平,2009年养老保险财政补贴占财政收入的比重极低,仅为0.003%,远低于全国平均水平的0.282%,参保率仅为0.16%,远低于全国的10.21%。在集体经济薄弱情况下,个人账户实质上只能完全依靠农民个人的积累,而实际上农民也根本没有支付能力。还比如生态补偿的权利,贵州在矿产资源开发利用上虽然有一些涉及矿产资源开发生态补偿的相关政策,但这些政策普遍带有较强烈的部门色彩,缺乏系统性和协调性。

四、人才开发和权利保障下推进反贫困

目前民族地区反贫困就是要充分体现民族特点,针对不同扶贫对象和生态环境区域实行差异化扶贫政策,基本上可以体现在三点:一是针对自身有一定发展能力但由于种种原因陷入贫困的人口,以政府帮扶政策为主,重点在提高贫困人口发展能力,增加农民收入,解决脱贫问题;二是针对虽然有一定发展能力但居住在“一方水土不能养一方人”的生态环境极差地区的贫困人口,以移民搬迁和生态修复政策为主,改变生存环境;三是针对自身没有发展能力又无其他生活来源且长期陷入贫困的人口,以社会救助政策为主,保障基本生活需要。在整个反贫困政策体系中,根据贫困地区的不同特点各有侧重,构建一个完整的反贫困政策体系。针对人力资本和权利自由缺失程度,着力持续推进人力资源开发政策和构建民族地区反贫困的法律保障机制。

一方面,持续推进人力资源开发政策。贵州民族地区农村人力资源有数量丰富,存量增长快,年龄结构轻等诸多特点,但又存在着人力资源素质不高,人力资源就业结构单一、就业不足,人力资源空间分布不均衡等多方面问题,导致贵州民族地区的人力资本很难适应经济社会发展,已成为反贫困的瓶颈性制约。解决此问题,首先应该实行适度的人口增长控制政策,2010年第六次全国人口普查数据显示,与2000年相比各少数民族人口增长6.92%,比全国平均增长水平5.84%高出1.08个百分点。民族地区过快的人口增长显然是经济滞后的重要因素。其次,加快贵州集中连片特困民族地区教育的发展,改变少数民族地区基础教育差,高等教育不高的问题,把教育事业放在优先位置,通过各种途径增加教育投入,把教育投入列入到扶贫资源的配置中,加大中央的财政支持,保障农村义务教育经费,此外还要重视少数民族地区的妇女教育。再次,大力发展卫生事业,提高居民健康素质,建立经济扶贫和卫生扶贫的有机联合政策,通过中央政府及发达地区的财政和物质支持,解决贵州民族地区的卫生设施与“缺医少药”问题。

另一方面,构建民族地区反贫困的法律保障机制。少数民族地区反贫困法律体系以宪法为依据,以民族自治地方的自治条例和单行条例为基础,以有关少数民族地方反贫困的规章制度为主体,以社会保障制度和农民贫困救济、扶贫开发制度为主要内容,与少数民族地区财政、税收、金融、可持续发展等相关制度配合。反贫困法以法律的形式确定少数民族贫困地区反贫困的目标和原则,界定民族贫困地区的贫困标准、扶持对象,规定少数民族地区反贫困资金的投入与使用管理方式、反贫困的主要措施,明确反贫困执行与监督机构包括职责,确定相关主题的权利、义务及违法责任等,把反贫困纳入到法治化的轨道。民族地区反贫困法律的实施效果依赖于对该法律的立法、执法和司法活动的监察和督促,其监督主体包括国家机关、社会组织、公民、大众传播媒体。作为执行监督核心力量的国家监察机关,要做到秉公执法,各级国家监察机关负主要责任,不定期对扶贫资金的使用和管理进行审核。社会组织要具有一定数量的固定成员,健全的组织结构,周密的行为规范,严谨的处理规则,公益心强烈,这对反贫困法律的执行效果具有重大影响。少数民族地区贫困者,更加需要自身的法律素养,强化公民意识,明确自己的权利义务。国家应完善信息畅通机制,强化舆论监督,新闻媒体是开展舆论监督最有力、最有效的工具,能及时把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下,产生强力有为的监督效应。

[1]刘璐琳.集中连片特困民族地区反贫困的思考[N].光明日报. 2012-4-15.

[2]李晓红,孙红,郭蓉,等.贵州集中连片特殊困难地区贫困现状研究[A].//生态经济评论(第三辑)[M].洪名勇,编.北京:经济科学出版社2013(1):265-313.

[3][美]西奥多·W舒尔茨.教育的经济价值[M].长春:吉林人民出版社,1982:73-79.

[4][美]西奥多·W舒尔茨.改造传统农业[M].北京:商务印书馆,1982:35-37.

[5]邓玲玲,熊翠琳.贵州民族地区文盲半文盲人口特征对区域发展的影响[J].贵州民族研究.2011(6):76-81.

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[7]刘欣.相对剥夺地位与阶层认知[J].社会学研究,2002(1): 81-90.

[8][印]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒[M].北京:商务印书馆,2009.

[9]洪朝辉.论社会权利的“贫困”——中国城市贫困问题的根源与治理路径[J].当代中国研究,2002(4).

[10][印]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002:31.

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[12]叶普万.中国扶贫战略的偏差及其修正[J].兰州大学学报(社会科学版),2004(5):85-89.

Talent Development,Rights Protection and Anti-poverty——On the basis of empirical analysis of Guizhou Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions

LI Fei-long
(Research Institute of Economic History,Guizhou University of Financial and Economics,Guiyang, Guizhou 550025,China)

Theodore W.Shultz and Martia Sen regard it vital key to solve the problems of poverty is to improve the quality of the workers in the less developed areas and rights protection.In fact,this is obviously true with the Guizhou Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions.Since the opening and reforming policies, the poverty issue of Guizhou Province has always been in concern because of the scale in area,depth of poverty and its huge population.There are 36 Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions and National Key Poverty Relief Development Counties.Therefore it is necessary to continually perfect the human resources development policies and construct legal rights protections mechanism in the ethnic minority areas.

human capital;right;anti-poverty

F323.8

A

1672-934X(2014)03-0074-06

2014-03-25

国家社科基金项目(12BDJ024);贵州省科技厅、贵州财经大学软科学联合资金项目(黔科合体R字[2013] LKC2031号)阶段性成果

李飞龙(1981-),男,江苏东海人,贵州财经大学经济史研究所教授,中共中央党校中共党史专业博士,主要从事中国现代乡村史研究。