修订我国 《国家安全法》，把军事、外交、情报统筹为“一盘棋”

赵宏瑞

5月6日，由国际关系学院国际战略与安全研究中心编写的《中国国家安全研究报告（2014）》在京发布，其中明确提出“我国需要一部名副其实的《国家安全法》 ”。同时有消息称，美国总统奥巴马近期要发布新版《美国国家安全战略报告》，我国亦已将修订《国家安全法》的工作纳入了高层视野。因此，抓紧预研我国“总体国家安全观”的理论内髓，前瞻评述我国在《国家安全法》修订工作中应当坚持什么、借鉴什么、改进什么，这对于强化我国全球局势的应对机制，预设预调相应的政经决策，就显得尤为必要。

美国首部《国家安全法》制定于1947年。二战以后，美国政府反思了战时指挥混乱、安全体制错位、战后对外安全事务激增等事实，时任美国总统杜鲁门及时创立该法，整合了美军、外交、情报三大部类，构成所谓“杜鲁门主义”，与“马歇尔计划”一道，开启了“冷战”，开创了意图增强美国世界领导力的美式“国安”时代。而我国于1993年制定的同名《国家安全法》，仅是旨在国务院内部并列设置国家安全部和公安部，在本质上并不能有机地整合军事、外交、情报三大国家资源于一统。

国家安全，事关公民权利和社会发展。改革开放以来，中国政府确立了“稳定、发展”两大政治诉求，紧紧地依赖国际安全环境赋予我们的战略机遇期。1981年中共中央决定恢复“中央外事工作领导小组”；2000年又组建“中央国家安全领导小组”，该两“小组”合署办公，两块牌子、一套机构。在对外安全战略上，该两“小组”紧紧盯住美国“无暇东顾”所带来的战略机遇；其对内功能，旨在“维稳”。

世易时移，伴随着深刻发酵的国际金融危机，美国安全战略调整为“重返亚太”、我国经济总量崛起至“坐二望一”。党的十八大又重新评估国际战略环境，决定设立“中央国家安全委员会”（下称“国安委”）。时至2014年4月，以国安委第一次会议提出“总体国家安全观”为标志，对内推进“国家安全立法”，对外伴以“温和醒狮论”，从而开启了我国的新“国安”立法时代。当然，此前的“稳定、发展”两大诉求，在政治上已让位于“安全、崛起”的国家治理模式；修订《国家安全法》的工作，已成重中之重。

“和谐世界”理论，应是独具中国特色的“总体国家安全观”宗旨

安全是最基本的国民需求；国家的“安全、崛起”，需要在战略上知己知彼。修订我国《国家安全法》，应当首先审视自诩“世界领导者”的美国国家安全战略，需要找准我国的国家利益定位。美国总统奥巴马在2010年5月27日发布《国家安全战略》时，在字里行间阐释出了美国“武力三段论”，即维护美军优势、追求全球领导地位、增进美国国家利益，此三者在理论上具有内在的美式逻辑；当然，该文中还混杂着诸如普世权利、民主自由等美式价值观。中国在政策上从未宣称过谋求全球领导、军事优势、增进利益，所以，中国的“总体国家安全观”，无法复制美式“武力三段论”。

我国总体安全应当坚持什么？如何确立我国“总体国家安全观”的总基调，是当前修订我国《国家安全法》的政治前提。在经济全球化发生以前的时代，印度总理尼赫鲁（Nehru）曾推行不结盟运动（Non-Alignment）、曾提出“五项准则”（Panch-sheela），这也曾是中国赞赏的国家安全行为准则。但自经济全球化、特别是新世纪以来，中国对内提出“和谐社会”方略、对外提出“和谐世界”理念，这已经超出了且不限于“相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”等非全球化时代的国际行为规范。在“你中有我、我中有你”的经济全球化新时期，中国的国家安全实践，囊括了诸如“非战”协商国际争端、反对任意使用武力、不主动使用核武器、搁置争议、“政冷经热”、“不挑事、也不怕事”等诸多对外政策和安全战略元素。概括这些军政外交现象，可以发现中国确实没有追求美式的世界领导地位、军事霸权、全球争利。所以，“和谐世界”理论，便是中国区别于美国和其他国家的、独具中国特色的“总体国家安全观”宗旨；“和谐世界”理念，便是修订我国《国家安全法》时所应当坚持的理论内涵。

借鉴美国，

把军事、外交、情报统筹成“一盘棋”

借鉴先进，修订我国《国家安全法》，就需要把军事、外交、情报统筹成为“一盘棋”，这确实是客观存在的急迫需求。我国军事与外交部门奉行的具体政策偶有脱节，我国的情报系统杂陈于多个机构之中、因而难以统筹；外界看中国，例如美国就认定中国“战略不确定、军事不透明、外交不负责”。反观我国学术界，扫描当前中文学术资源，就会发现鲜有能把军事、外交、情报三大部门统筹起来进行研究的学术成果。虽然可以说中国的国家安全战略并不谋求领导世界，但研究借鉴美国领导世界的 “一盘棋理论”（A Whole of Government Approach）， 研究借鉴美国“增强国家能力”（Strengthening National Capacity）的“国安”立法，研究借鉴美国统筹其国内外安全与防护平衡的结构性设置，从而将我国的军事、外交、情报三大体系都协调地纳入“一盘棋”统筹立法，这就是借鉴先进经验、改进我国“国安”立法的良好学理视角和研究选择。

应设立国家情报局

改进旧识，就会发现我国《国家安全法》的诸多过时之处。例如，实体部门层级过低，国安部并列于国务院内部的公安部，这就无法真正地统筹军事和外交；又如，对情报统筹的重视不够，重复地强调适用《刑法》罚则、粗糙地兼用公安系统的侦查拘留预审逮捕等公安职权；再如，笼统强调“一切义务”，空谈一切国家机关、武装力量、社会团体、组织个人的“国安”义务和保密义务，这其实与《宪法》和《保密法》等构成立法重合；其强制措施的立法设定也简单粗陋。因此，要革除这些老旧条款，就需要改进立法的根本之处，就必须在立法上明确提升当前国家安全的统筹级别，摈弃原有国务院部门法的立法层级，将传统的对内安保立法，上升为能够统筹我国军事、外交、情报三大体系的“大安全观”立法。具体而言，应确立我国国家元首的安全统筹授权、撤销或改造原有的国家安全部、进而设立国家情报局，以求强调情报统筹的先导作用与决策价值，强调国内外“反恐”行动的军政联动；这些条目，都应当是修订我国《国家安全法》的立法关注点与目标改进点。

总之，坚持“和谐世界”宗旨，借鉴“一盘棋”统筹，改进我国情报统筹的决策价值，以实现我国军事、外交、情报三大体系的相互协作，进而组成有法律支撑的“大安全格局”，这些都是我国步入新“国安”时代所需增强政府治理能力的立法要义，都是我国《国家安全法》修订工作中应予重视的学理探究。其中，尤其需要强化构筑“和谐世界”理论，它不同于美国“武力三段论”所脱胎的现实主义、自由主义、建构主义等西方国际关系传统理论，因它拥有着中国五千年丰富的安全实践与和平思想的历史渊源，在理论立足点上绝不能妄自菲薄。当然，中国进入了新“国安”时代，同样需要平衡和保障公民权利，以求切实地实现“以国安促发展”的长远国策。

（作者系哈尔滨工业大学法学院院长、教授，中国民主同盟中央经济委员会委员）