自贸区的两级管理模式

文/郑言

自贸区的两级管理模式

文/郑言

近年来，无论是在发达国家还是发展中国家，自由贸易园区的数量都在持续增长，据不完全统计，目前全球已有1 200多个自由贸易园区。各国（或地区）自由贸易园区在竞争发展中形成了各自颇具特色的管理体制。自由贸易园区的管理体制包括两个层次：一个是中央政府自上而下设计的管理制度；一个是自由贸易园区内部的管理体制，也就是具体运作体制。

自贸区的中央管理

自由贸易园区的中央政府管理体制，具体是指设区国（或地区）中央政府为实施对园区的管理而形成的组织结构形式，主要有两种形式：一类是专管体制，一类是代管体制。专管体制，是指所在国（或地区）的中央政府为实施对自由贸易区的管理而成立专门从事自由贸易园区事务管理的独立机构，负责有关自由贸易区的宏观决策、宏观调控，同时也是对园区的发展进行监督和协调的最高行政机构。比如，美国在中央管理层面实行的是专管体制，美国对外贸易管理委员会为全国对外贸易区管理机构，该委员会领导机构由三位主要成员组成，委员会主席和执行长官由商务部部长担任，海关和对外贸易区协会是两个协助对外贸易区委员会工作的重要机构。代管体制，是指自由贸易园区所在国（或地区）中央政府没有专门从事自由贸易园区事务管理的独立行政机构，政府将管理权委托给特定政府职能部门来执行管理权的体制。比如，我国台湾地区出口加工区的中央管理权就交由“经济部”来管理，“经济部”的出口加工区管理处隶属“经济部”，是管理出口加工区事务的机构。

无论是专管体制，还是代管体制，作为自由贸易区的宏观管理机构，它们一般都承担如下一些宏观的管理、协调等职能：自由贸易园区法律、法规的草拟，自由贸易园区管理规则、优惠政策、措施等的核定；相关法律、法规、管理办法的执行和监督；新建园区的审查、核准；园区运行状况的审查、监督；自由贸易园区发展的协调、指导等。

自贸区的内部管理

根据区内管理机构的性质、权限划分及管理方式，自由贸易园区内部管理体制划分为三种模式：政府主导型模式，是指区内管理机构一般由地方政府（或其派出机构）、所在地区的地方海关部门或港务局直接承担，它们全权负责区内的一切事务，不仅履行必要的行政管理、监督、检查等职能，而且直接参与和承担区内经济建设和开发的职能，如韩国的马山出口加工区和我国台湾地区的高雄出口加工区就曾采用过这种管理模式。这种管理体制的优点在于具备较强的权威性，能够调动大量资源进行自由贸易区的开发和建设，在一定程度上也可以通过其相对简化的机构的优势来提高办事效率，改善区内的投资环境。企业主导型模式（类似法定机构模式），是指区内不设立专门政府管理机构，而是由政府通过法律途径授权一家专业管理公司，专门从事区内的开发建设和经营管理工作，同时也代行部分行政管理职能，并提供投资服务。这种管理公司可能是私营，也可能是国营或者合营的，但它不属于政府行政机构，它是具有法人地位与权利、代行部分政府职能的实体，在区内进行公司化管理、市场化运作，并对授权政府负责。在形式上一般是由一个董事会或理事会及其领导下的由一些职业经理人或专业人士组成的执行或办事机构组成。这种管理模式的优点在于可以充分利用社会资源，节约政府管理成本，较为灵活、高效。这种管理模式较适用于市场化运作较为成熟，或者范围较小、功能和产业相对单一的园区。混合型模式，是一种介于政府主导型和企业主导型之间的模式，它既非纯粹的企业化的管理也非纯粹政府行政化的管理，而是政府主导模式和企业主导模式的混合。在管理机构的设置上，强调明确的分工，按照工作性质设置职能部门。区内管理机构既有政府职能部门，也包括企业化的管理公司，但二者之间是相对独立的。这种独立不仅意味着二者之间管理职能上的分工，也意味着人事、权限等方面的相对分离。在职责分工方面，当涉及重要决策、规划及审批等事项以及必要的监管等，则适用行政管理程序和海关监管程序；而当涉及的事项为纯粹的经济业务经营活动的，则适用公司化的管理方式，由开发公司等来处理。在人事、权限方面，二者依靠法律授权合同确立权责关系互不隶属。各国（或地区）的自由贸易园区比较普遍采用的是企业主导型模式和混合型管理模式。

自贸区典型案例

迪拜杰贝·阿里自由贸易港区，被公认为运营最为规范、经济自由度最高、开发开放价值最为突出的自由贸易港区。该区坚持“Freedom to do Business”的理念，建立以服务质量驱动、消费者为中心的组织机构，制定投资友好型的政策和规则，简化各种程序，并通过在线行政支持平台等为投资者服务。自由贸易港区的管理机构自由区管理局（PCFC）是由港口、海关和自由区组成的联合体。自由区管理局可以直接向投资者颁发营业执照，同时提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种高效和简便的一站式服务。自由区管理局还定期为园区企业组织商务配对活动，为入驻企业创造更多的商业机会。自由贸易港区的服务平台是杰贝·阿里自由区国际（JAFZI），着眼于自由贸易港区整个物流体系的运作及其相关基础设施，提供了一系列与自由贸易港区相关的服务；为自由贸易港区的所有者和经营者提供有关自由贸易港区管理的任何特定方面的帮助和建议；与国际顶级咨询团队TSG结成战略联盟，以提供完整全面的服务，为区内经营者和管理者在自由贸易港区管理、经营、发展和战略制定等各个方面提供高素质的服务。

图1 杰贝·阿里自由区管理结构

巴拿马科隆自由贸易园区(Colon Free Zone)成立于1948年，位于巴拿马运河北端靠近加勒比海的港区，是世界上最早的自由贸易区之一。该区的管理机构分为两个层面：第一层面为巴拿马国会直接任命的董事局和董事局下属的执委会。董事局由11人组成，其中6人为政府官员，其余5人为实业家。国家工商部长任董事局主席，由总统任命。财政部副部长、内政部副部长等担任董事。董事局一般1～2年开一次会，决定自贸区的发展方向和大政方针。董事局下设执行委员会，执委会由5人组成，一般为1名政府官员和4名实业家，负责该区管理的日常决策。第二层面为美洲综合物流中心(Multimodal Logistics Center of The America)，该中心负责自贸区日常运营管理，主要负责人为秘书长。中心性质为政府机构，现有600多名政府公务员。中心管理按公司模式运作，已经通过ISO 9000认证。

我国台湾地区于2003年提出了建设台湾自由贸易岛的构想，并且已有5个自由贸易港区先后运营，形成所谓“四海一空”的格局，即基隆港、台北港、台中港、高雄港、桃园航空五个自由贸易港区。台湾按“最小变动原则”来设置自由贸易港区的运营管理框架，并于2003年通过了《自由贸易港区设置管理条例》，明确自由贸易港区由“行政院”授权单一窗口运营管理。《条例》中明确，在台湾地区“行政院”下成立一个由相关部会组成跨部会的“自由贸易港区协调委员会”，负责审议自由贸易港区发展政策、自由贸易港区划设案件、跨自由贸易港区业务协调等等，管理自由贸易港区内一般事务，并提供港区内所需的各项服务。“协调委员会”再指定或设置自由贸易港区管理机关，由其负责港区内的管理运作、安全维护、事业核准、人员及货物进出、公共设施、环境保护等工作，并提供港区内所需的各项服务。以高雄自由贸易港区为例，高雄自由港区管理机构被赋予了充分的事权，诸如货物人出区核准作为自由贸易港区管理机构的法定管理事项，工商登记证照核发、税捐减免核准以及货物输出入签证、原产地证书核发等由自由贸易港区管理机构受委托管理，这些事项在大陆则分别属海关、出入境检验检疫、工商、税务等部门条线管理。这种单一窗口运营管理模式，简化了行政程序，提高了服务效率，促进了港区运行的高效化和制度化。

图2 台湾自由贸易港区组织架构图