法治质监建设的理论视角[1]

法治质监建设的理论视角[1]

建设法治政府是依法治国的关键，是构建和谐社会的必然要求。所谓“法治政府”，是指整个政府机构的设立、变更、运作，包括行政立法和行政决策在内的政府整体行为和个体行为都是合法化、合理化、规范化的，并且对政府整体行为和个体行为的监督也是法治化的，法治政府要求政府行政的各个方面和各个环节都达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的状态。

国外法治指标体系基本状况

早在1968年，美国学者伊万建立了一个包括70项具体指标的法律指标体系。该体系有两个基本特点：一是将官方发布的材料和一定的研究目的结合起来；二是把单纯的法律指标和一定的社会指标结合起来，把法律指标作为因变量，把社会指标作为自变量，来研究两者的变化关系。

随着20世纪70年代全世界范围内行政改革浪潮的兴起，政府绩效评估和公共治理评估开始占据着越来越重要的地位，而这两种评估模式或多或少地将法治作为一个重要因素纳入评估的范围，由此形成了独立型的法治评估指标和附属型的法治指标并存的局面。

与此同时，国际组织在这方面也在不断地探索和实践。由美国律师协会、联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，于2008年7月推出了旨在形成全球统一规范、衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”，号召各国政府和非政府组织作出长期承诺，一同促进法治在世界各国的施行，把法治指数作为评估一个国家法治状况的体系。法治指数通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的13个核心原则，再对每项原则制定3～7个具体指标，形成了一套包含60个指标的评价体系。法治指数的设计着重反映法治过程中的共性，以确保在不同的经济、文化、社会、政治背景下都可以使用。

作为一项重要的评估手段，法治指标体系集中了最重要和最具典型性意义的现象，成为揭示法治现象的重要途径，受到国际组织和域外广大政府、学者的关注，一些国际组织、政府、机构和学者也展开了专题研究，但总体上讲，相对独立的政府评价，特别是政府部门的法治指标体系的研究还是比较少见的。

国内法治质监建设的背景

2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、要求、主要任务和措施。

2010年10月10日，《国务院关于加强法治政府建设的意见》颁布实施。该《意见》针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，规定了七个方面的主要任务。

质监行政管理部门是市场监管和行政执法的重要职能部门，承担着规范和维护市场秩序的重要职责。开展法治质监建设，是贯彻落实国务院上述《纲要》、《意见》和国家质检总局《关于全面加强法治质监建设的指导意见》的需要，更是直接关系到市场经济秩序的好坏和经济发展环境的优劣，直接关系到人民群众的切身利益，同时也直接关系到政府和质监部门的社会形象。

我国社会指标的研究与应用起步较晚，法治指标的研究时间相对更短些，但进展十分迅速。特别是近几年，杭州余杭、深圳、上海等地的法治指标实践，取得了较好的社会影响，推动了全国法治指标工作从理论研究阶段走向应用研究阶段。

2005年11月，杭州市余杭区在全国区县级政府中率先提出了建设法治城区的目标。余杭模式借鉴了香港经验，确立了党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等九项法治目标任务，分总指标、区级机构指标、乡镇指标、农村社区指标四个层次展开评估。2008年，余杭区发布中国内地首个法治指数，成为全国率先推出法治指数和法治评估体系的县区。

2008年，深圳出台全国首个法治政府建设指标体系，对各区、各部门法治政府建设情况定期进行考评。《指标体系（试行）》共设置12个大项、44个子项、225个细项，作为深圳今后几年法治政府建设的重点和考评指标。

之后，上海市在借鉴外省市经验的基础上，独创了一套法治指标体系，其初衷和宗旨是希望在对质监行政管理职能有充分认知的基础上，更多关注质监部门依法行政工作的可控性和可预见性，通过测评的手段和方法，以评促改，以评促建，以评促管，促进全市质监管理部门进行法治化管理和服务，从而达到规范行政权力、保障公民权利、提升管理效率的目的。

构建法治质监建设评价指标体系的基本理论

一般而言，一套科学规范的评价指标体系，应当具备以下三项重要功能：

①描述解释功能

法治质监建设评价指标的作用在于，它集中了最重要和最具典型意义的质监部门依法行政工作，并使之具有一定逻辑关系，从而将法治质监建设工作清楚地再现出来，使人们易于了解和把握。对评价对象进行客观的描述，如实反映情况，是发挥测评指标其他功能的基础，也是判明依法行政能力的关键所在。

②评价比较功能

法治质监建设评价指标作为一种测量尺度，可以用它对质监依法行政工作进行纵向与横向的比较分析。通过纵向比较可以使我们认清同一被测评主体的依法行政能力，在一定时间跨度前后的变化情况，即能力是提升了，还是止步不前，甚至是下降了。通过横向比较可以使我们了解各区县质监局依法行政能力的高低。

③监测预测功能

法治质监建设评价指标犹如现代化企业中自动控制中心的各种仪表所显示的数字，通过这些数字，可监测整个法治质监建设情况，以便及时发现问题、解决问题。在监测的同时，还可以通过对过去和现在进行分析的基础上，摸索质监依法行政工作的发展变化规律，从而对未来时期的可能发展变化趋势作出预测。

评价指标有很多种不同的分类方法，比如本体性指标与运行性指标、观察性指标与计划性指标、描述性指标与评价性指标等。

①客观指标与主观指标。评价指标按其性质可分为客观指标与主观指标。客观指标是对法治质监建设工作的客观反映，一般都通过统计数据的形式表现出来。主观指标是人们对质监部门依法行政工作的切身感受，所以也称作感觉指标，表现为人们的心理状态和满意程度等。

②常规指标与可选指标。评价指标按其适用范围可分为常规指标与可选指标。常规指标是能适用不同层级质监部门的测评指标，这些指标是质监依法行政工作内涵的必要构成。可选指标是只能适用于某一层级质监部门的测评指标，这些指标需要针对不同层级质监部门的职能特征进行分别设计。

③原始指标、修正指标与复合指标。评价指标按其是否对原始统计数据进行修正可分为原始指标与修正指标。原始指标是通过一个统计数据直接反映某项依法行政能力。修正指标是在某个统计数据存在偏颇，又没有其他统计数据可以替代的情况下，以该统计数据为基础，通过其他方法予以补充，达到增强指标可信度的目的。复合指标是主要适用于指标含义较为宽泛，仅通过一项统计数据很难准确反映某项依法行政能力，需要通过两个以上的统计数据进行组合应用。

法治质监建设所涉及的内容具有广泛性和复杂性，因此不可能面面俱到。这就要求我们在进行指标体系设计时，一方面，要吸收和借鉴其他法治指标实践的有益经验，结合质监部门依法行政工作实际情况进行有效地制度设计；另一方面，要对为数众多的数据进行归纳整理，厘清相互之间的差异，找到它们与法治质监建设工作之间的内在关联，最终在经过有序排列组合之后形成统一的集群。如同其他规范体系的制定一样，法治质监建设指标体系的设计也要遵循一定的原则，从而使得指标体系在内容上、形式上及技术层面上都更为科学规范，真正起到衡量和评价的标尺作用。

①客观性原则。评价指标应当以客观性的统计数据为主，以更好地体现依法行政的真实情况。此外，应当适当引入公众的满意度测评，使整个测评结果具有民意基础。从公众满意度的生成过程看，虽然是不同社会背景和实践经验的社会公众的主观判断，但这些满意度指数和具体调查问卷的问题不是研究者凭空捏造出来的，而是对客观现实过程的概括和抽象，是对现实的逼近。因此公众满意度指标的设计也必须符合客观性原则。

②典型性原则。从某种意义上说，质监部门的各项工作都与依法行政有关，都可以作为衡量其依法行政能力的标准。但是在构建指标体系时，指标的设计不能面面俱到，必须抓住重点，把握典型性原则。一是要重点选择反映依法行政水平变动的核心指标，考虑指标所反映的问题对建设法治政府的重要性。二是要考察指标变动的代表性。指标之间的关系并不都是相互独立的，常常是相互联系和制约的。对于某类具体变动特征的反映，一个指标与几个指标、一组指标与另一组指标有时往往具有等价的特性，指标之间存在着一定的可替代性。因此要注意选择具有较强代表性的指标，以减少工作量，降低误差。

③可测性原则。指标的设计必须考虑其指标值的测量和数据搜集工作的可能性。指标是质与量的统一，没有具体、准确的量的规定性，也就不能称其为指标。为此对一些评价对象要解决好理论上的重要性与实际操作的可行性之间的矛盾。在评价指标中，有很多方面从理论定性分析的角度看是很重要的，但是没有办法量化，或者量化工作的成本极高，耗时费力，不具有可行性，因而也就无法设计指标。比如法治观念、法治意识等。此外，可测性原则还要求在评价指标时注意搭配好主观指标和客观指标的比例关系，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标和设计新指标。如果主观指标和新指标多了，相应的指标数据调查收集工作的难度就会增加，整个指标体系的可测性自然就会减弱。

④可比性原则。评价指标必须具有可比性。评价的实质就是比较。只有具有可比性的指标,才能够提供准确的比较信息资料,才能够发挥评价指标体系的作用。可比性原则应该体现在两个方面：一是指标可适用于不同的时间段，形成对同一被测评对象（质监系统、区县质监局）纵向时间之间的比较；二是指标可适用于不同的区域，形成对同一时间段内横向区县质监局之间的比较。当然，随着时间的推移，适应于一定时期的评价指标或评价指标体系都必须进行必要的修改、补充和更新。所以在设计指标体系同时还应该考虑到指标体系的发展问题。

（供稿单位：上海市质量技术监督局政策法规处）

注：[1]节选自《上海法治质监建设评价指标体系之构建》（第十二届（2013）上海市民主法治建设课题研究实务研究类一等奖）