我国服务业集聚区支持政策评述

姜长云　邱灵

近年来，在我国服务业迅速发展的同时，服务业集聚发展的趋势日趋显著，成为多数服务业发展的主导方式。鉴于服务业集聚在地域空间上的表现，就是形成各具特色的服务业集聚区，本文将就我国服务业集聚区支持政策作一评述，以期为同类研究提供参考。所谓服务业集聚区，即服务业企业或相关机构聚集程度较高的特定地域经济空间，通常围绕某一类或某一群服务业主导产业，形成相关服务企业的集聚和功能配套。有些服务业集聚区兼具城市功能区的特征。服务业集聚的高级形态是服务业集群，系由相互联系的一群服务业企业或相关机构在一定地域范围内集聚，并在分工协作基础上形成网络化、体系化的发展状态。许多服务业集群具有较强的资源整合、要素集聚和辐射带动能力，表现出较强的创新活力和竞争能力，是根植于当地社会经济文化环境的社会经济综合体。

一、国家层面促进服务业集聚发展的政策简况

在过去相当长的时期内，从国家层面来看，我国涉及服务业发展的政策措施主要指向促进服务业发展，提高其水平、比重并优化其结构，但对引导服务业集聚发展则鲜有涉及。尽管如此，部分相关政策文件仍在一定程度上潜含着促进服务业集聚发展的精神。《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》（国办发〔2001〕98号），提出鼓励中心城市“退二进三”，实际上蕴涵着促进服务业集聚发展的政策导向。

2007年《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号），系在国家层面较早开始关注服务业集聚发展。该《意见》将“科学调整服务业发展布局”作为其主要内容之一，提出“依托比较优势和区域经济发展的实际，科学合理规划，形成充满活力、适应市场、各具特色、优势互补的服务业发展格局”，“引导交通、信息、研发、设计、商务服务等辐射集聚效应较强的服务行业，依托城市群、中心城市，培育形成主体功能突出的国家和区域服务业中心”。《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号）提出，“中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业，退出的土地优先用于发展服务业”，“积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业”。这与引导城市服务业集聚发展也有一定关系。

但在国家层面，首次明确提出支持服务业集聚发展的，还是《国家发展改革委关于开展服务业综合改革试点工作的通知》（发改产业〔2010〕116号）中有关“服务业综合改革试点实施方案”。该方案明确提出要“促进资源要素合理集聚”，并围绕培育主体功能突出的国家或区域服务业中心、建设生产性服务业集聚发展示范区等重点方面进行试点。2012年由国务院发布的《服务业发展“十二五”规划》，在国家层面再次明确提出了支持服务业集聚发展的政策方向，将“建设一批主体功能突出、辐射范围广、带动作用强的服务业发展示范区”，作为推动服务业大发展的重要目标内容；要求“以市场需求为导向，突出重点，引导资源要素合理集聚”，“依托产业园区、城市功能区和特色区域，建设一批服务业发展示范区”。该规划还在多处明确提出了建设服务业集聚区的政策要求。按照该规划精神，服务业集聚发展示范区应该是服务业发展示范区的重要内容。

值得注意的是，近年来，国务院出台的关于专项服务业、地区服务业发展的规划或政策文件，虽然未明确提出引导和支持服务业集聚区建设，但类似政策意图已日趋清晰。如《国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知》（国发〔2009〕8号），要求“在大中城市周边和制造业基地附近合理规划、改造和建设一批现代化的配送中心”，并将物流园区工程作为《物流业调整和振兴规划》确立的九大重点工程。《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号），要求“支持特色商业适度集聚”。《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》（国办发〔2011〕58号）进一步提出了建设高技术服务业产业基地、培育高技术服务业集聚区的目标，要求完善创新创业服务体系建设，促进创新资源向高技术服务业集聚区汇集。2009、2010年国务院办公厅先后发文，批准20个城市为中国服务外包示范城市，要求示范城市人民政府“加强规划，突出重点，强化服务，营造环境，增强聚集效应”。

在国务院相关部委层面，几年来已陆续出台了一系列促进服务业集聚发展的政策措施。如在高新技术服务业方面，从2001年开始原国家计委和原信息产业部就授牌北京、上海等10个城市建设国家级软件产业基地。《国家发改委办公厅关于推进高技术服务业有关工作的通知》（发改办高技〔2010〕1093号）将促进产业集聚作为做大做强高技术服务业的三大任务之一。2007年，由商务部发布的《服务贸易发展“十一五”规划纲要》要求，到2010年沿海地区和内陆重点城市建成10家左右示范性服务外包基地。有关部门还把物流园区、文化产业示范基地、文化产业带和文化产业示范园区动漫产业示范基地等，作为引导相关产业集聚的重要载体，明确了政策支持的方向。2011年发布的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》还提出，“以国家旅游度假区为抓手，引导一批山岳、湖泊、滨海、温泉等不同类型的休闲度假产品聚集区的开发和建设”。2012年由科技部发布的《现代服务业科技发展“十二五”专项规划》，将“建设一批现代服务业产业化基地，推动现代服务业集群的形成和发展，显著提高现代服务业比重和水平”作为重要目标之一，明确要求“以示范基地为载体，形成特色服务产业聚集区”，并从关键技术创新、服务平台建设、科技人才培训等方面加强政策扶持。

与此同时，中关村科技园区建设、上海国际金融中心和国际航运中心建设、武汉东湖新技术产业开发区建设、海南国际旅游岛建设、深圳前海深港现代服务业合作区开发开放、桂林国际旅游胜地建设等相继上升为国家战略，为推进重点区域服务业先行先试和集聚发展，提供了新的载体和政策机遇。相关支持措施主要指向对重点区域服务业集聚发展加强组织领导和财税、金融支持，鼓励开展金融、财税政策和改革的先行先试；完善智力支持，健全有利于人才集聚的机制；完善政府采购制度并强化用地保障，支持重点区域服务业集聚发展。

二、地方层面促进服务业集聚发展的政策和行动简况

2004年，上海市率先引入服务业集聚区的概念，并开展了其认定管理，提出了《关于构筑现代服务业集聚区的工作设想》。江苏省最早借鉴上海经验开展现代服务业集聚区的建设及认定管理工作。此后，服务业集聚发展和服务业集聚区建设工作日益受到地方政府的重视。据不完全统计，“十一五”以来全国共有27个省（自治区、直辖市）制定印发了关于服务业发展的政策文件，其中18个省（自治区、直辖市）涉及服务业集聚发展和集聚区建设。北京、内蒙古、浙江、安徽、江西、河南、四川等省（直辖市、自治区）政府还提出培育功能完善、特色突出的专业性服务业集聚区。如北京市提出了“建成能够吸引国际要素、辐射带动能力强的高端服务功能区和专业服务集聚区”的目标，要求“建设一批专业服务集聚区。引导信息服务、研发设计、文化创意、现代物流等服务业集群发展；加快金融后台服务区、文化创意产业集聚区和公共物流区建设；全面提高研发、软件、系统集成、呼叫中心等信息服务专业园区的发展水平；积极主动承接研发流程、业务流程服务外包业务，形成各具特色的服务外包示范区；规划建设好集成文艺演出、艺术创作、旅游休闲等功能的旅游文化集聚区。”

与此同时，各省（直辖市、自治区）陆续启动了服务业集聚区的认定工作，并加强对服务业集聚区的管理。2005年，在梳理全市43个服务业集聚区项目的基础上，上海市首批启动了9个全新打造的新建项目和3个拓展提升功能的既有项目。2007年，上海市又确定了第二批8家现代服务业集聚区名单。2012年，《上海市现代服务业集聚区发展“十二五”规划》提出在“十一五”认定的20个集聚区的基础上，到“十二五”期末基本建成25个现代服务业集聚区。

2005年，《中共江苏省委 江苏省人民政府关于加快发展现代服务业的实施纲要》提出，现代服务业空间布局方向是“依托‘四沿产业布局，形成生产服务业发展集聚带；依托城市、重点开发区、主要交通枢纽，形成与生产生活配套的服务业集聚区”。2007年，《省发展改革委关于加快建设现代服务业集聚区的意见》（苏发改服务发〔2007〕52号）明确了现代服务业集聚区建设的形态、原则、认定条件和管理办法，提出鼓励发展中央商务区、创意产业园、科技创业园、软件园、现代物流园、产品交易市场等6种形态，并挂牌成立了江苏省第一批47家省级现代服务业集聚区。2008年，为促进省级现代服务业集聚区做大做优做强，《江苏省省级现代服务业集聚区认定管理暂行办法》（苏发改服务发〔2008〕280号）明确提出了省级现代服务业集聚区的认定条件、申请程序和管理办法。2010年，《省政府关于印发进一步加快发展现代服务业若干政策的通知》（苏政发〔2010〕117号）进一步提出了省级现代服务业集聚区的考评奖励政策，以及对集聚区公共服务平台和新兴服务业态的支持政策。2012年，为更好地引导现代服务业集聚区加快发展，《江苏省省级现代服务业集聚区发展情况评价考核暂行办法》（苏发改服务发〔2012〕160号）提出了省级现代服务业集聚区的考核范围、基本原则、考核方法、考核程序、考核奖惩等。同年10月，为加快现代服务业集聚区提升发展、努力打造省级现代服务业示范区，《江苏省现代服务业集聚区提升工程实施方案》（苏发改服务发〔2012〕1557号）提出，“推动百家省级现代服务业集聚区由规模扩张向质量提升转变”，“到2015年，全省重点培育形成20—30家技术领先、模式创新、产业集聚效应突出、辐射带动作用大的省级现代服务业示范区”。

此外，山东、湖北、四川、广东、安徽、浙江、辽宁等省份也相继开展了省级服务业集聚区或示范区的认定管理工作。吉林省人民政府关于印发《吉林省服务业跨越发展计划》（2011—2015年）的通知要求，“制定服务业集聚区认定标准，对有集聚化趋势的服务业企业集中区进行认定，滚动建设30个左右省级现代服务业集聚区”。《内蒙古自治区服务业集聚区“十二五”发展规划》是继上海之后第二个省级层面的现代服务业集聚区发展规划。此外，北京市开展了文化创意产业集聚区、总部经济集聚区和商务服务业集聚区的认定工作。河北省实行了对省级物流产业聚集区的认定管理，首批认定交通枢纽型聚集区、产业基地型聚集区和商贸集散型聚集区共16个。多数省（市、自治区）还把支持（现代）服务业集聚区建设作为优化服务业空间布局的重要举措。如天津市专门出台了《天津市现代服务业布局规划（2008—2020）》，提出在“两核两轴两带”总体结构下，重点建设中心城区CBD、滨海新区CBD、文化商贸城、中新生态城、航运城、智慧城、科学城、商贸城、航空城、会展城等十大现代服务业集聚区。浙江省杭州市提出“为了实施‘服务业优先战略，就需要在服务业发展上相应地实施‘集聚区优先战略”，为此也制定了《杭州市现代服务业集聚区总体布局规划》。

地方层面支持服务业集聚发展的政策行动，还表现在加强对服务业集聚区建设工作的组织领导。如上海市成立市现代服务业集聚区建设推进办公室，各区县也成立了相应的推进协调机构，同时发挥市现代服务业集聚区建设推进联席会议的作用。江苏、浙江、安徽等省由省发改委负责省级现代服务业集聚区或示范区的规划指导、认定管理和评价考核等工作，市县级发展改革部门负责推进集聚区或示范区建设和发展。辽宁省由省服务业发展领导小组办公室负责省级现代服务业集聚区的认定和考核。湖北省由省发改委和省服务业领导小组办公室共同推进省级现代服务业发展示范区的评定和考评。天津市由市人民政府建立联席会议制度、分管领导任联席会议总召集人、市中小企业局牵头组织、中心城区各区人民政府作为责任主体。

三、当前支持服务业集聚区建设的主要政策内容

当前，就总体而言，除有关部委结合自身工作出台的支持专项服务业集聚发展的政策措施外，国家层面支持服务业集聚发展的政策措施仍较为少见。但在地方政府层面支持服务业集聚发展的政策已经较为完善，主要表现在以下方面：

一是加强服务业集聚区发展的动态考核和统计制度。上海、江苏、浙江、安徽、福建等省提出加强省级现代服务业集聚区或示范区的动态考核，有的还要求对服务业集聚区实行滚动管理和奖励—警告机制，建立集聚区进入和退出机制。上海、江苏、浙江提出建立服务业集聚区或示范区发展的统计制度和指标体系，加强集聚区或示范区发展的基础研究与形势研判。

二是加大对服务业集聚区的财税支持。具体包括：

第一，通过国家或省（市、自治区）服务业发展引导资金、国债专项资金和各级财政预算内资金等，加大服务业集聚区建设的财政投入。北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、广西、辽宁、安徽、山东、河南等省提出，国家和本省（市）服务业发展引导资金优先支持服务业集聚区基础设施建设和重点项目发展。山西省甚至要求“地方各级环保部门征收的排污费，作为环保专项资金同等条件下优先用于支持列入国家鼓励类服务业企业和园区内服务业企业的污染治理”。在政策措施上，浙江省对服务业集聚区建设发展给予了具体支持，对认定的现代服务业集聚示范区，通过省服务业发展引导资金给予一次性补助；现代服务业集聚示范区内的项目，优先列入省服务业重大项目计划和省重点建设项目。对省现代服务业集聚示范区内鼓励发展的服务业企业，报经地税部门批准，1—3年内给予房产税和城镇土地使用税的减免优惠等。

第二，加大对服务业集聚区建设的税收优惠和融资支持。如山东、安徽两省和内蒙古自治区经认定的服务业集聚区享受工业园区的水电气等价格政策和土地、税收优惠政策。浙江、江西两省对省级现代服务业集聚区或示范区内鼓励发展的服务业企业，酌情减免房产税、城镇土地使用税和水利建设专项资金等。《浙江省人民政府办公厅转发省发改委关于创建浙江省现代服务业集聚示范区意见的通知》（浙政办发〔2010〕98号）提出“金融机构对现代服务业集聚示范区内企业开展股权、收费权、专利权质押和无形资产等抵质押贷款，财政部门可给予适当风险补偿”。《关于建设现代服务业集聚区的意见》（皖发改贸服〔2010〕617号）提出“鼓励外资、民资和各类社会资本投资建设集聚区基础设施。充分运用财税等政策杠杆，鼓励和支持创投基金投资建设集聚区。支持金融机构针对集聚区基础设施建设和区内企业发展提供适应的金融服务”。

第三，统筹利用各类财政扶持资金，推进服务业集聚区的公共平台建设。上海、江苏、浙江、广东、内蒙古、吉林、安徽、山东、湖北等省提出，加大对服务业集聚区公共服务平台和服务设施建设的支持力度。此外，《吉林省人民政府关于印发加快全省服务业跨越发展若干政策的通知》（吉政发〔2008〕28号）提出“省财政科技基础平台建设资金对高新技术产业园区的科技服务平台建设给予适当支持”。《浙江省人民政府办公厅转发省发改委关于创建浙江省现代服务业集聚示范区意见的通知》（浙政办发〔2010〕98号）提出“对发展初期的公共服务平台，园区承办单位应适当减免其租金费用”。

三是优先保障服务业集聚区及其重点项目的用地需求。北京、河北、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、广西、海南等省、市明确提出，优先保障现代服务业集聚区的建设用地计划指标。《浙江省人民政府办公厅转发省发改委关于创建浙江省现代服务业集聚示范区意见的通知》（浙政办发〔2010〔98号）提出“在新一轮土地利用总体规划修编时，要统筹安排现代服务业集聚示范区的用地空间；对确有用地困难的现代服务业集聚示范区，如符合我省土地利用总体规划局部修改政策且与当地新一轮土地利用总体规划相衔接的，可办理现行土地利用总体规划的局部修改手续”。

四是加强服务业集聚区的人才支撑。上海、江苏、浙江、内蒙明确提出加强服务业集聚区建设的人才支撑，如优先落实服务业各类人才引进和培育政策、实施现代服务业人才（教育）工程，鼓励服务业集聚区与科研院所合作，开展产教联合、校企联合。优化人才引进环境，在集聚区建立人才工作服务站，鼓励集聚区与高校、科研院所合作建立现代服务业人才公共实训基地，强化紧缺人才和实用型高技能人才培养。《浙江省人民政府关于进一步加快发展服务业的若干政策意见》（浙政发〔2011〕33号）还提出，“允许省现代服务业集聚示范区经当地政府批准自建公租房性质的公寓，用于解决引进专业人才和具有一定技能的员工住房问题”。

（作者单位：国家发展改革委产业所）