七大城市城乡一体化发展改革的新经验

党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近日，国家发展改革委在成都市参加了七大城市统筹城乡发展座谈会，北京、天津、上海、重庆、南京、武汉、成都发展改革委的有关同志交流分析了本市推进城乡一体化发展改革的进展情况。经过梳理总结，七大城市在推进城乡一体化发展改革方面的做法和经验，可概括为“六个统筹”。通过“六个统筹”，促进了城乡共同发展，城镇居民、农民工与农民的互利多赢。

一、统筹经济发展、社会建设和生态保护

近年来，七大城市在加快城乡经济一体化发展的同时，更加重视发展社会事业和改善民生，更加重视为民众提供良好的生态环境，经济发展、社会建设和生态保护的协调性明显加强。

北京市2005—2013年9年间，市政府固定资产投资投向郊区的比例连续9年超过50%，投资累计超过1100亿元。政府投资有效带动了社会投资的增加，2011—2013年连续3年，郊区的全社会固定资产投资超过城区，城市发展重心不断外移，薄弱地区发展加快。新增城乡一体化学校30所，提升了城乡教育均等化水平。10个远郊区县依托区县级综合医院各建设了一座区域性医疗中心，基本形成覆盖城乡的社区卫生服务网络。推进区县级文化馆、图书馆和体育中心达标建设，实现行政村文化活动室全覆盖。2012—2014年连续3年实施百万亩平原造林工程，目前全市森林覆盖率已达到40%。实施京津风沙源治理、太行山绿化、三北防护林等重大生态工程，积极推进中小河道、湿地、郊野公园、健康绿道等项目建设。开展“减煤换煤、清洁空气”行动计划，调整能源结构，全面完成减煤换煤80万吨的目标。

天津市大力提升区县经济实力，打造强区强县，加快推进31个示范工业园区建设，着力提升22个现代农业示范园区和8个滨海农业科技园区的经济效益。实施农民收入倍增计划，城乡低保、优抚对象抚恤、农村五保供养、特困救助标准都有所提高。大力提高农村居民社会保障水平，统筹城乡居民生育保险，待遇水平由800元提高到2500元。2013年启动实施了清新空气、清水河道、清洁村庄、清洁社区和绿化美化“四清一绿”行动，改造燃煤供热锅炉32座，淘汰黄标车7万辆，综合治理河道22条，建成污水处理厂6座，新增造林18.8万亩，新建改造绿地1600万平方米。

南京市不断增强郊区发展实力，2013年郊区生产总值超过4000亿元，增长超过12%，郊区生产总值占全市的比重超过51%。先进制造业基地加快建设，液晶谷、未来网络谷、智能电网集聚区、桥林汽车产业园等一批重点项目加快推进。2014年将继续大力完善社会保障体系，社会保险五项险种参保人员计划净增30万人次，确保城乡基本养老保险、医疗保险、失业保险覆盖率达到98%以上；农村五保户集中、分散供养标准将分别提高到当地农村低保标准的1.6倍和1.3倍。扎实推进生态文明建设，2013年完成3510个村庄环境整治，启动“美丽乡村”五大片区规划建设，新增造林面积7.6万亩。推进20条黑臭河道整治，城镇污水日处理能力达200万吨。2014年计划建成绿道100公里，创建50条林荫道，新增20个游园绿地，完成绿化造林面积6万亩，林木覆盖率提高到28.9%。

二、统筹主城区、小城镇和新农村规划与建设

为解决主城区发展强势，但小城镇和农村发展明显滞后，对人口和产业吸纳能力不足的问题，形成一核多心、梯度合理的城市框架体系，七大城市着力建立健全城乡发展一体化规划体系，通过“城乡一套图、全市一盘棋”来优化主城区、小城镇和新农村功能布局，统筹基础设施建设。

上海市2011—2012年分别制订出台了《关于加快推进本市城乡一体化发展若干意见》和《“十二五”推进城乡一体化发展专项规划》，作为未来一个阶段切实推进城乡一体化发展工作的行动指南。在此基础上，2013年又出台了《推进城乡一体化发展三年行动计划（2013—2015年）》，将城乡一体化各项任务分解细化，确定责任部门、工作目标和时间节点。以城乡一体化规划为统领，大力推进郊区新城和新农村建设，构建互动融合的城乡建设格局。新城重大基础设施建设进展顺利，产业支撑能力进一步加强，城市综合功能进一步完善。2013年共安排约10亿元市级土地出让收入用于新城建设，虹梅南路—金海路越江隧道等骨干道路加快推进，连接松江新城、南汇新城的轨道交通部分区段建成投运，一批优质教育资源引入新城，累计30余家跨国公司地区总部落户新城。在新农村建设方面，2013年共安排2.6亿元，完成100个村的村庄改造工作，受益农户达6.8万户。7个村列入美丽乡村建设试点，4万农户生活污水处理设施得到改造。解决农民最关心、最直接、最现实的出行问题，完成经济相对薄弱村庄的村内道路改造约1150公里、危桥改造约910座。

南京市建立健全城乡发展一体化规划体系。一方面，以“三个集中”为导向促进“五规合一”，即以工业向园区集中、居住向城镇集中、农业向规模经营集中为导向，统筹城乡总体规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施规划和环境保护规划，有效促进了规划间的衔接融合。另一方面，通过规划来优化城乡功能布局，形成“1个主城—3个副城—8个新城—60个新市镇—1300个新社区”的新型城镇结构形态，打造“开发区—产业集中区—农业园区—生态保护区”的新型产业布局形态。在规划的统领下，加快基础设施向郊区和农村延伸，着力打造农村“15分钟出行圈”和“20分钟生活圈”。加快城乡路网互连互通、成网成环，不断加大农村干线公路建设力度，街镇一级公路连通率由2010年的35%提高到目前的80%，郊区公交车全部实现刷卡付费，镇村公交通达率达90%以上，率先在全国实现水泥路“村村通”。加快农田水利建设，开展农村河道疏浚、村庄河塘清淤，推进全域引江供水工程，逐步实现城乡供水同网同质同价。

三、统筹一、二、三产业协调发展

产业是财富之源、就业之基，是大城市健康发展的支撑。七大城市积极通过稳一产、强二产、扩三产，推动产业结构优化升级。

北京市实施都市型现代农业基础建设及综合开发二期规划，着力夯实都市型现代农业基本生产功能，增强蔬菜自给和畜禽产品供应保障能力。2013年全市农业总产值同比增长6.6%，粮食亩产增长3.1%，生猪出栏314万头，蔬菜及食用菌产量267万吨，禽蛋产量17.5万吨，牛奶产量61.5万吨。加快发展设施农业，全市设施农业收入57亿元，增长10.3%。大力发展农业节水，全市节水灌溉工程覆盖率达到87%，水利用系数大幅提高。推进郊区新型工业化进程，推动新能源汽车、新机场等一大批重点产业项目落户郊区和小城镇。大力发展乡村旅游，沟域旅游全年接待游客3751万人，实现收入38亿元。加快发展会展农业，2013年北京成功举办了第九届园博会和首届农业嘉年华，2014—2016年，北京还将举办世界种子大会、世界葡萄大会、世界马铃薯大会和世界月季洲际大会。

武汉市安排市级专项资金7亿元，全面建成7万亩设施蔬菜基地，设施蔬菜年生产能力将达到5亿公斤以上，快生菜自给率有望达到80%以上。2013年粮食总产量127万吨、蔬菜产量688万吨、生猪出栏308万头、家禽出笼5802万只、禽蛋产量21万吨、水产品产量49万吨，同比分别增长0.8%、4.0%、3.3%、4.5%、4.8%和4.7%，保障了全市农产品有效供给。以园区为主导形式引导工业向新城区布局，6个新城区工业园区基础设施建设投入达到260亿元。大力发展农产品加工业，全市农产品加工产值达到2100亿元，年销售收入过10亿元的农业龙头企业达到10个。乡村休闲游快速发展，2013年投资8.5亿元，全面启动36个重点赏花游项目，全市乡村休闲游经营单位超过1000家，综合收入达到35亿元，同比增长29.6%。

成都市创新“米袋子”和“菜篮子”保障机制，实施水稻规模化生产奖励政策，在全国副省级城市率先推出政策性蔬菜价格指数保险。加快发展现代种业、绿色有机农业和农产品精深加工业，农产品精深加工率达42%。加强农田水利设施建设，东风水库扩建完成主体工程，新增节水灌溉面积21.9万亩。加快新区产业发展，推进新川创新科技园、龙泉国际汽车城、双流电子信息产业园、新津新材料产业园等功能区建设，引进更多重大产业化项目，2013年新签约引进重大项目58个。大力发展休闲农业、观光农业、体验农业和乡村旅游业，2013年全市乡村旅游总人数约8600万人次，总收入达到143亿元。

四、统筹推进农村土地集体所有、家庭承包、多元经营相结合的改革创新

今年中央1号文件明确提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。根据中央的决策部署，七大城市积极稳妥地推进农村土地改革。

上海市加快推进农村土地确权登记颁证，农村土地承包经营权权证发放率高达99.66%。为引导农村土地规范流转，在9个涉农区县建成了74个乡镇土地承包经营权流转服务中心，对具备条件的土地实行统一流转，保障了农民土地承包经营权益不受侵害，目前全市土地承包经营权流转率达61%。松江区从2007年开始，就结合本地实际开展创办家庭农场的实践，目前已组建1200多个家庭农场，经营面积占粮田面积的80%。

重庆市自2010年初至2011年6月，完成了640多万农户土地承包经营权的确权登记，占应确权农户总数的95.8%。加强土地流转服务，截至2012年底，全市有32个区县、795个乡镇和6758个村建立了农村土地流转服务机构，有30个区县开展了农村土地流转市场建设试点。全市共流转承包地1280万亩，流转率达36.1%，其中204.3万亩流转入农民专业合作社，248.8万亩流转入企业。继续完善地票交易制度，目前共交易地票11.84万亩，已有7.68万亩地票落地使用，农民直接获益超过150亿元。

成都市探索构建统一的城乡产权登记管理制度，向村组集体颁发集体土地所有权证，向农户颁发土地使用证和房屋所有权证，截至2013年，全市累计颁发各类产权证和股权证884万本。为推进土地承包权和经营权适度有序分离，建立了农村产权流转平台，形成了市、县、乡三级农村产权交易服务体系，到2013年底，全市农村产权累计流转16263宗，金额379亿元。引导土地向种粮大户、家庭农场、农民合作社流转，全市农民合作社达到3519家、家庭农场833家，发展农业职业经理人7903人。

五、统筹促进市民、农民工、农民共享经济社会发展成果

为破除制约城乡发展一体化的主要障碍，七大城市一方面着力破解城乡二元结构，另一方面逐步化解城市内部二元结构，让市民、农民工、农民平等参与现代化进程，共同分享经济社会发展成果。

重庆市自2010年开始，全面启动以农民工为重点的户籍制度改革，并陆续出台了46个涉及土地、社保、教育、就业等方面的政策配套文件，引导农民自愿进城落户和合理布局。截至2013年底，380多万农村居民实现进城落户，全市户籍人口城镇化率上升到39.6%。转户居民在主城、区县城和乡镇居住的比例大体为3∶3∶4，基本实现了区域合理分布。切实保障转户居民各项待遇落实到位，有277万多人参加了养老保险，345万多人参加了医疗保险。

南京市持续推动农村劳动力转移就业，全面落实免费中等职业教育，确保城乡居民均等享受免费职业介绍和技能培训补贴，全市农村劳动力转移就业率稳定在75%以上。积极扶持农民自主创业，对初始创业农民实施小额贷款贴息、证照费用补贴、生产经营设施补贴和经营场所租金补贴等“四项补贴”。建立城乡统一的居民养老保险制度，实现城乡养老保险制度全覆盖。出台《被征地人员社会保障办法》，各级财政投入139亿元，将1983年以来51.28万失地农民全部纳入城市社会保障。

武汉市积极促进农业转移人口市民化，2013年实现农村劳动力转移就业5.35万人，并在中心城区探索建立外来农民工积分入户政策，计划今年为流动人口免费发放30万张“武汉通”式居住证。探索解决进城农民工住房问题，逐步把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系。切实提高农民的社会保障水平，2013年全市新农合参合农民达283万人，人均实际筹资水平达到380元以上，城乡低保标准提高15%。

六、统筹处理好政府、企业、农民三者的关系

在推进城乡一体化发展中，七大城市不仅注重加强政府在宏观调控、政策引导、公共服务等方面的职责，而且注重通过市场化机制发挥企业在促进经济发展、创造就业等方面的积极性，还更加注重保障农民的主体地位，加强农村基层民主管理。

天津市北辰区努力引导一批技术先进、产业关联度大、带动能力强、有较强市场竞争力的农业产业化龙头企业发展壮大，并通过政策、规划、资金等方面的支持，促进农业产业化龙头企业与农户建立紧密的利益联结机制，使广大农民都得到实惠，增收致富。目前全区农业产业化龙头企业达到18家，带动农户1万多户，有效促进了农民就业增收。

成都市自2011年开始实施农村小型公共基础设施村民自建的改革实践，对于政府投资200万元以下的项目，以村为单位，实行政府支持、指导、监管与村民自选、自建、自管相结合。政府部门虽进行资金支持但不再直接操作具体项目建设，而是着力做好指导服务和财务制度、工程质量等方面的监管。村民自建机制的组织架构由村民议事会、村民委员会和村民监事会构成，基本运行方式是村民议事会进行民主决策，村民委员会按照议决结果组织建设，村民监事会对项目实施进行监督。据统计，与政府包揽代建相比，村民自建在大大缩短工期的同时，可降低40%左右的成本；村民还能获得劳动报酬，增加收入。今年成都市将在全市范围内全面推行村民自建。