人民监督员制度法制化路径研究

罗晓

摘要：在我国的司法体制中，检察机关既是执法者，又是监督者，难以保证执法的公正性，为解决这一问题，最高人民检察院尝试建立了人民监督员制度。实践中，人民监督员制度一直作为一种制度试点，缺乏法律威信，为改变该制度名不副实的状态，应积极推进人民监督员制度的法制化，赋予人民监督员法律地位，使监督真正地法律化、长期化、稳定化，确保检察权的正确行使。

关键词：人民监督员制度；法制化；规范；完善

在我国的司法体制中，检察机关不仅承担着职务犯罪侦查的职能，还承担着承担法律监督重要职能，也就是说检察机关既是执法者，又是监督者。这样的制度设计很容易形成内部利益共同体，使监督流于形式，难以保证司法公正。最高人民检察院在深入研究和广泛征求意见的基础上，同时也借鉴了外国检察监督权的有益做法，决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度，该制度是对职务犯罪侦查监督机制的完善而设立的一项外部社会监督制度。

一、人民监督员制度的价值

人民监督员制度是为了完善对检察机关的外部监督、确保检察权的正确行使而设立的一项新制度，不仅可以有效地促进检察机关严格依法办事，正确行使检察权；还可以有效地减少公众对检察机关的猜疑与误解，增强公众对法律的信心。人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督，使得原本只向当事人公开的检察程序置于公众的监督之下，可以防止检察权的滥用，减少司法腐败的孳生。

从近几年来试行的情况看，人民监督员制度对提高案件质量、减少办案过程中的违法违纪问题具有一定的积极作用，受到了社会各界的好评，但这种制度经过多年的实践，仍停留在试点阶段，不得不说是一种遗憾。

二、人民监督员制度存在的问题

（一）人民监督员制度的地位问题

人民监督员制度作为一种内部改革，并长期停留在制度试点的低层次上，导致其制度优势无法得到最大限度的发挥。近年来，人民群众参与国家政治生活的意识越来越强烈，对人民监督员制度立法的呼声越来越高，要求以法律的形式将人民监督员制度的运作转向体外化、长期化，使其从政策性文件提升到法律法规这一权威层次的呼声也越来越强烈，顺应群众要求，把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。

（二）被监督者制定监督规则问题

目前，有关于人民监督员制度的规则大部分都是由检察机关参与制定的，检察机关是被监督者，却为监督者设定行为规范。这样的制度设计，很显然违反了自然正义原则，难以让人相信人民监督员制度的正当性，难以树立人民监督员制度的威信，不利于人民监督员制度的有效贯彻和实施。

三、立法建议

（一）人民监督员制度应由最高国家权力机关通过立法的方式来确立

最高国家权力机关在我国国家机关中地位最高，又独立于检察机关，由最高国家权力机关制定法律可使人民监督员制度更具权威性与正当性。

人民监督员制度的法制化，不仅涉及到人民检察院组织法的修改，而且涉及刑事诉讼法修改、人民检察院刑事诉讼规则的修订，同时还涉及相关诉讼程序的完善、配套。既要对人民监督员监督性质进行定位、选择合适的组织管理模式、选任的资格和监督范围，还要明确监督的方式、效力及权利的保障等。人民监督员制度是一项系统的工程。人民监督员法制化可以以法律修正案的形式进行，对相关法律进行修改，并在适当的时候效仿人民陪审员制度，专门出台“关于人民监督员制度的决定”，对人民监督员制度做具体的设计。

（二）人民监督员最宜由各级人大常委会组织选任，并尽可能地扩大选任范围

截止目前，人民监督员的选任经历了由检察机关选任到司法机关选任的尝试，虽有一定的进步，但由位阶较低的司法机关选任人民监督员还是难以彻底摆脱检察机关的影响。

人民监督员的选任最宜由对检察机关有监督权的各级人大常委会来组织选任，以独立的、纯粹的地位对检察机关的职务侦查活动进行监督，以表明人民监督员产生程序的严肃性。

人民监督员的选任，可以尽可能的扩大人民监督员的选任范围，除了“机关、团体、企业事业单位推荐”外，还可以增加“辖区内的选民直接报名”的规定，尽可能体现监督员的广泛代表性。人選比例上也不可局限于机关、企事业团体，应尽量社会化，可规定，拟任人民监督员的人选中，机关、团体事业单位工作人员一般不应超过一定比例，加强民众的参与度，有利于增强民众对法律的信心。

（三）扩大监督范围

人民监督员的监督范围可以扩展检察工作的其他方面，尤其是关系到犯罪嫌疑人重要权利的方面。目前检察机关直接受理的批捕案件，由人民监督员依法监督，而其他由公安机关负责侦查的批捕案件却没有此救济途径，这种因为犯不同的罪而区别对待的做法对犯罪嫌疑人而言是不公平的。

（四）应赋予人民监督员制度一定的强制力

目前，人民监督员的监督意见对检察机关没有强制约束力，这种监督力度和实效难免会引起公众的怀疑。

笔者认为，应赋予人民监督员监督意见一定的强制力，一方面，没有强制力的监督，其象征意义大于实际意义，与制度设立的目的背道而驰；另一方面，赋予监督意见强制力与检察独立并不矛盾，绝对的权利导致绝对的腐败，社会主义国家不存在绝对的权利，因此，检察权的独立也并不是绝对的独立，其必须接受人民的监督，而且必须是有强制力的监督。

四、结语

人民监督员制度是检察机关自觉接受人民监督的有益探索，为普通民众参与检察提供了制度化、规范化的渠道，是我国民主法治的一大进步。但目前，人民监督员制度仍存在大量问题，需要我们不断地在实践中改进、完善，并积极推进制度的法制化，为我国的民主法治建设发挥更大的作用。（作者单位：四川大学）

参考文献：

[1]陈传启.人民监督员制度法制化探讨.法制与社会，2009（2）.

[2]文盛堂.人民监督员制度的理论基础与立法问题研究.方圆法治，2007（3）.

[3]李卫东.人民监督员制度的实践思考.人民检察，2005年（2）.