行政立法的公众参与

张瑾

摘要：随着国家职能的转变、行政权内涵和外延的扩大，行政权在公民从“摇篮”到“坟墓”中扮演着重要角色，对行政权力控制的必要性日益凸显。公众参与到行政过程中是控制行政权力和行使公民政治权利的应有之义。公众参与的范围包括立法、公共决策和公共治理层面，方式有听证会、座谈会、论证会、公开征集意见等。本文仅对立法层面行政法规草案征集系统的公众参与予以解读。

关键词：公众参与；行政立法；行政法规草案征集系统；参与人

公众参与是指在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表发意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。①蔡定剑教授认为公众参与包括三个层面：第一个层面是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二个层面是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如城市规划政策中的参与；第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策的实施，如行政决策中的听证②。本文仅对立法层面行政法规草案征集系统的公众参与做一定的解读。

一、概述

我国公民通过网络参与行政立法的途径主要有网站主页、网站留言板、在线访谈、电子邮件和专门的公开征求意见系统。国务院法制办建立了“行政法规草案意见征集系统”和“部门规章草案意见征集系统”，并规定除涉及国家秘密、国家安全以外，我国行政法规草案原则上都将在网上公开向社会征求意见。

二、有效性分析

本文主要从公众参与行政立法相关因素来分析行政法规草案征集系统的有效性。

（一）参与资格问题。参与资格问题关键在于代表人的选取和代表人范围。参与到行政立法过程中的代表人都是代表一定利益的，因此对各种利益群体的选取、选取的地域和范围需要行政机关仔细斟酌。而行政法规草案征集系统不需要对参与人的地域以及范围做出选择。

（二）时间限制。美国行政学家埃莉诺教授指出，“一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个‘搭便车者。如果所有的参与人都选择‘搭便车，就不会产生集体利益。……有些人可能提供集体物品而另一些人‘搭便车，这会导致集体利益的供给达不到最优水平”③。如果没有相应的制度保障，即使公民拥有参与行政立法的资格，囿于时间和惰性，也不一定愿意参加到行政立法的过程中。传统的公众参与模式，如听证会，耗费了公民大量的时间，作为理性人，公民可能会放弃参与听证。西方发达国家一般从两方面进行考虑：一是通过制度设计对公众的时间损失进行补偿；另一种是通过技术安排缩短时间。利用互联网技术设立网上行政草案征集系统，较为方便快捷，能够提高公民参与的积极性。

（三）费用与便利性限制。以听证会举例，首先行政机关要耗费高额的财政进行布置。其次，交通费用较高、路途较远以及听证会冗长也可能使公民放弃参加。行政法规草案征集系统在很大程度上避免了上述的问题，公民无需出门即可参与到行政立法的过程中来，这也极大地提高了公民的参与热情。

三、存在问题

（一）参与人的身份识别

行政法规的制定是各種利益平衡的结果，当前行政法规草案征集系统未实行实名制，对于行政法规草案征集的参加人的性别、年龄、职业、教育水平并没有一个全面的掌握，一些利益集团可能会雇佣“网络水军”，发表对自己有利的意见，这会对分析征集数据产生一定的阻碍。但若实行实名制，在我国信息保护不发达的情况下，可能会有很多参与人放弃参与。

（二）公民参与程度

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%。其中我国农村网民人数达1.78亿，互联网普及率为28.8%；同期我国城镇网民数达4.7亿，互联网普及率为62.8%。农村地区与城市地区网民数量的差异，使得我国参与到行政法规草案征集意见的公民地域之间存在差异。而专业程度和受教育程度的限制，也使得一些比较专业的法规和规章公民参与程度不高。

（三）征求意见的反馈

公众参与行政立法，提出自己的意见和建议，但是如若其认为自己的意见没有得到采纳或者没有得到解答，那么在相当大的程度上会影响公民参与行政立法的积极性。有些法律草案征求意见过程中，有关方面将经整理后的意见在中国人大网或者通过其他媒体向社会作了公布。但大多数法律草案征求意见结束后，有关部门并不向社会公开征集到的意见情况，也未作任何形式的反馈。

公民参与行政立法的过程中存在许多问题，“尽管有不少反对的声音，但是，公民参与的案例依然是不断地增加，而不是减少了。社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来”④。随着我国互联网的持续发展以及公民参政意识的不断提高，可以预见的是，行政法规草案征集系统将不仅限于国务院，还将扩大到每个省政府、市政府，为公民参与到行政立法过程中来提供更大的便利。（作者单位：四川大学）

注解：

① 王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实施》，中国法制出版社2008年版，第2页。

② 蔡定剑主编：《公众参与—风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第5-6页。

③ [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道—集体行动制度的演讲》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第18页

④ 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与—公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第5页。