比较视野中的中西政府绩效评估

周必仙 苏锐静

作者简介：周必仙（1991.8-），男，汉族，云南腾冲人，硕士研究生，云南民族大学雨花校区管理学院，研究方向：行政管理。

苏锐静，云南民族大学雨花校区管理学院。

摘要：政府绩效评估起源于西方，在西方各国广泛运用并取得了显著成效。根据我国目前深入学习科学发展观和建设社会主义和谐社会的客观要求，实施政府绩效评估成为政府改革与创新的重要举措。文章通过对中西政府绩效评估改革产生和发展的比较研究，指出中西改革中的制约因素和改革的共同趋势。

关键词：政府；绩效评估；比较研究

我国目前的政府绩效评估改革无论是理论研究还是实践探索都已发展到一定程度。然而，我国的改革成效与西方发达市场经济国家相比仍有差距。因此，如何有效借鉴西方国家政府绩效评估的成功经验，探索适合我国具体国情的改革之路，是当前亟待研究和解决的现实问题。本文以西方国家政府绩效评估改革中具有典型代表的英国为例，通过中西政府绩效评估产生背景和发展过程的比较，分析各国政府共同面临的挑战，并进一步深入分析我国在改革过程中所特有的问题，在此基础上，提出我们下一步改革的思路与建议，从而促进我国政府绩效评估工作健康、稳定、持续、有效的开展。

一、政府绩效评估发展的中西比较研究——以中英比较为例

（一）政府绩效评估在英国的发展

英国是政府绩效评估技术上较为成熟的国家，也是改革最持久、最广泛，并且是世界上惟一一个在全国范围内实行统一绩效评价体系的国家。因此，我们以英国为例，来分析政府绩效评估改革在西方的发展。英国政府绩效评估改革始于1979年的雷纳评审，经历了以经济效率为目标的初始阶段，以质量为本的中期阶段，以及绩效评估指标体系不断优化的近期改革和发展，目前已经形成了较为完善的政府绩效评估体系。英国政府绩效评估有四个突出的特点：1.政治领导人持续、深入地推动改革。即从强调经济和效益转向更为注重公共服务的质量和公众满意度并不断完善评估体系。2.改革逐步法制化。改革从单项的、自愿加入的、运动式的模式到以法律形式最终确立政府绩效评估的地位，强制性地规定从中央到地方各部门都必须开展绩效评估工作，并形成明确的评估指标体系且辅之以详细说明指导，是英国政府绩效评估工作法制化、规范化、科学化的一条主线。3.评估体系不断完善。随着评估以经济、效率为侧重点调整为以质量和公共服务为中心，评估体系的各项内容都有了突破，一是评估主体从初期的本部门、上级部门、效率小组、审计委员会等扩大到包含社会公众的范围，且每任政府都建立了法定的专门组织机构来推动绩效评估的开展。二是从最优价值绩效指标（2000年）到全面绩效评估指标体系（2002年）及其逐年调整完善，再到综合区域评估系统（2007年），评估指标从以静态指标评估政府业绩本身，优化为以动态角度评估政府的发展计划和战略、服务能力和质量、改进与创新能力等。此外，指标的设计充分吸收公众的意见，从信息的公开到提供平台鼓励公众的参与，突出体现改革的“公众导向”。三是评估程序也逐步走向严格，不仅包含完整的准备、实施、进一步的跟踪检查阶段，而且每个阶段都有严格的制度规定。4.自愿与强制相结合，激励与问责相结合，推动着英国地方政府的改革实践。

二、中西政府绩效评估改革中制约因素的比较研究

（一）构建政府绩效评估体系存在的问题。第一，绩效目标是绩效评估的前提。由于政府绩效目标具有多元性，多元化目标又必然涉及到目标的排序和权重分配问题，同时，提高公众满意度的目标导向要求公众偏好充分表达和公众意愿的准确集合。然而，这三方面因素具有典型的不确定性，因此，绩效目标体系的确定是开展评估工作的第一个难题。第二，评估指标体系的有效设计是又一技术性难题，因为对于涉及公平、安全、和谐、稳定、团结、社会活力与创新的激励，以及政府合法性等方面的政府绩效难以进行定量评估。即使部分绩效可以量化，但以何种量化形式能够有效地表现政府绩效，也是有待研究的问题。第三，绩效信息的准确对于形成科学的评估结论至关重要。然而，由于政府职能领域和服务对象的广泛性，评估技术的差距，以及“玩游戏”现象的发生，使得绩效信息采集和质量都难以让人满意。

（二）政府绩效评估结果的有效运用问题

通过绩效评估结果形成激励或惩罚是促进政府绩效提高的关键。公共治理遵循公众——权力机关——政府——政府部门——预算单位的委托—代理治理机制。对公共管理者进行奖惩（升官加薪等或相反）和建立预算约束机制都是可供选择的手段。然而实践证明，在公共部门对公共管理者采取升官或者加薪手段进行激励的空间十分有限；而对于把部门（单位）的预算资金与其绩效相连接，用绩效评估结果来决定部门（单位）的预算，没有明显证据证明这种连接机制在实践中的有效运用。因此，政府绩效评估结果的有效运用是评估改革面临的一大难题。

（三）公共管理者的“绩效评估悖论”。经济学认为理性经济人行为的出发点是“自利”，政府的行为动机同样如此。实践中政治家和官僚总是更为青睐那些最能够体现自己利益的议案。政府绩效评估本质上是对公共管理者提供公共商品和公共劳务的绩效进行考核和监督，结果必然涉及机构调整，人员削减、职位变动、薪酬调整等与其利益密切相关的因素。这就是公共管理者的绩效评估悖论。因此，作为理性的被评估者（政府）就会想方设法来隐瞒真实信息，为评估的准确性设置重重障碍，或者通过多种手段保证评估结果好于实际状况，或者甚至拒绝进行绩效评估。

三、中西政府绩效评估改革的共同趋势

政府績效评估改革本身蕴含着权力下放，结果为本，以公众为导向和对公众负责的责任主义。一方面，绩效评估通过提供政府及其各部门的绩效信息，引导公众正确选择，迫使政府机关提高服务质量和效率，建立和发展公众对政府的信任；另一方面，在政府机关内部，绩效评估及在此基础上的横向、纵向比较有助于形成竞争氛围，促使政府机关提高服务和工作效率。因此，明确政府绩效评估的改革方向，继续深化改革，构建融项目绩效评估、部门绩效评估、跨部门绩效评估、政府绩效评估为一体的评估内容体系；科学合理的绩效评估指标体系；建立公开透明的绩效信息平台；不断改进和优化评估方法等等，将是各国政府绩效评估改革的必然趋势。（作者单位：云南民族大学）

参考文献：

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[3]周志忍.公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思[J].兰州大学学报，2007，1。

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