法律视域下城乡公民权利平等化探析

王赛男

摘 要：社会结构不合理加之深厚的城乡二元结构历史根源使得我国城乡公民权利长期呈现出畸形的发展状态。城乡公民权利不平等化阻碍了建设和谐社会的进程，同时也影响了城乡一体化的实现。因此，分别对城乡公民权利不平等化的形成渊源和具体表现进行了阐述，提出通过完善农村法律规范、循序渐进的土地改革、有限度的人口城镇化、完善相关保障措施和城乡公民自身建设等途径来实现城乡公民权利平等化。

关键词：公民权利；城乡公民；社会结构

中图分类号：D911.01 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0137-02

博登海默认为：“平等乃是一个具有多种不同含义的多性概念。它所指的对象可以是政治参与权利、收入分配制度，也可以是不得势群体的社会地位与法律地位。其范围涉及法律待遇的平等、机会的平等，以及人类基本需要的平等。”[1]中国城乡公民权利的不平等就包括了各个方面的不平等。经济财产状况决定了社会地位，农村经济不发达，农村公民没有物质条件来争取自己更多的权利，从而更好地獲得利益。权利得不到国家的有效保障和社会的认可，利益就不能实现，农村问题进一步恶化，我国城乡公民权利的不平等已经困扰我国多年，是我国一项艰巨而又重要的任务。

一、公民及公民权利的基本概念

在西方，公民一词更具有政治性的特征，并且范围相对来说较小。亚里士多德认为：人们一旦参加城邦政体，享有了政治权利，他们就是公民了[2]。从这里可以看出国民政治权利的获得是成为公民的基础，而这部分人不是国民的全部。《中华人民共和国宪法》规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中国的公民范围包括被剥夺政治权利的具有中华人民共和国国籍的犯罪人等，公民身份的确立是获得政治权利的前提条件，这与古罗马时期公民的概念大相径庭。这里所讨论的公民权利具有历史性和社会性，并非像资产阶级宣扬的是一种自然的权利。公民权利有广义和狭义之分。狭义的公民权利仅仅指公民的政治权利，而广义的公民权利包括公民的政治权利、社会权利、经济权利和文化权利。本文采用的是广义的概念来分析城乡公民权利的平等化问题。

二、城乡公民权利不平等化的形成原因

（一）社会结构问题引发农村经济发展滞后

新中国成立为公民权利的获得提供了力量保障，城乡公民之间的权利基本上是平等的。基于国内外的压力，中国必须在最短的时间内让经济恢复发展。1954年《中华人民共和国宪法》确定集中力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础的发展战略，由此延伸了两方面的问题。

首先，制度结构问题，当时中国资源稀缺、资金匮乏，要发展必须要牺牲一部分人的利益，而拥有自然资源的农村和贫穷的农村公民自然而然担负起牺牲的重担。国家通过一系列的政策：统购统销、户籍制度、农产品价格剪刀差等为重工业的发展积累资金和资源，同时也限制了农民公民的迁徙自由权、劳动权、财产权、就业权等权利，由此城乡二元结构开始形成，正是这样的体制分离了城乡发展的进程。国家政策偏向重工业，财政投入较多，城市经济的迅速发展带来了城市公民权利的不断发展。

其次，社会利益分配问题，国家严格掌握着农村资源，对农村几乎没有财政的投入，农村公民生产所得几乎全部用来支持工业发展，造成农村公民越来越贫穷，物质资料都无法得到满足何谈权利。城乡经济发展一步一步拉大差距，利益分配的严重不均衡，使得城乡公民的权利不平等进一步深化。这是长期忽视农村发展、不合理的社会结构所引起的结果。

（二）价值观念的扭曲及思想意识的落后

农村长期的经济落后，使得农村公民得不到应有的尊重，农村的实然权利比法定权利的范围要小，很多法定权利也不能得以实现。在传统保守意识引导下，对于农村公民的看法带有偏见，认为农村公民就是贫穷、愚昧的代表。农村公民对权利的意识还停留在等待别人给予的保守状态，没有努力争取自己的权利。

城乡经济发展不平衡问题已形成几十年，是现代中国经济发展的顽疾，社会结构不合理和中国城乡二元机制并非一朝一夕就能改变。目前农村公民的权利在法律上和实际生活中都存在着不平等。

三、目前城乡公民权利不平等的具体表现

在法理上权利分为三种形态，应然权利、法定权利和实然权利[3]。我们可以将城乡公民权利不平等分为两种情况：一类是城乡公民的法定权利和实然权利都不平等；另一类是城乡公民的法定权利平等，但是实然权利不平等。我国这两种情况都是存在的，并且权利之间差距也是很大的。

（一）法定权利不平等，实然权利不平等

改革开放以来，城乡公民的法定权利大部分都实现了平等化，但是在一些法条中依旧体现出城乡公民权利不平等的色彩。例如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定：残疾赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准。体现了城乡公民获得赔偿的权利不平等。对于残疾赔偿金等补贴标准都是按照农村和城市户籍来划分的，没有考虑到受害人的收入和经常居住地等情况。这会导致相同工作待遇的人，却因为户籍的不同获得赔偿金存在差距。又如国家1999年就颁布了《城市居民最低生活保障条例》，对城市公民最低生活标准做出保障，但是到现在为止我国都没有对农村最低生活保障做出具体统一的规定，即使在一些省出台了相关的规定，其关于保障的程度也是有很大差距的。例如关于社会保险的问题，城市公民到了一定年龄每个月可以领取至少700元以上的养老金，但是农村公民只能参加当地的农村养老保险，并且领取的养老金额非常低，大概一个月只有100元左右，农村公民的社会保障权利明显没有平等实现。

（二）法定权利平等，实然权利不平等

我国法定权利平等而实然权利不平等表现最为突出。一个研究中国公民权利的美国人说，那些制度披着具有同情心的外衣，奠定了它合法性的基础，只为城市人或者说城市中“严格意义上的”市民履行功能[4]。基于城乡公民经济基础的差距，农村公民往往被城市所遗忘。例如城乡公民有平等受教育的权利，但是实际上农村公民的教育资源，不管是学校的硬件设施还是软件条件都远差于城市公民。农村的升学率和重点高校的录取比例都相对较小。再如公民具有监督权，网络通信的发展是监督权实现的重要途径。城市的网络覆盖面广，城市公民的网络资费项目选择更多，价格也相对便宜。但是在农村地区的网络覆盖率很低，而网络资费的经销商很单一，造成网络资费价格普遍过高。农村的网络普及率很低，对于国家社会的最新动态和网上监督都不能有效实现，不能及时表达自己的需求和想法。城乡公民权利不平等化表现不仅仅止于此。

四、关于城乡公民权利平等化实现的思考

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）对于改善农村经济做出了大量规定，是我们实现城乡公民权利平等化的一个重要契机。基于《决定》中规定的几个方面，笔者对农村改革中及立法完善上做出以下思考：

第一，发展农村经济，农村土地改革要循序渐进，注重对农村地区的政策完善和制度改革。我国农村发展面临的首要问题就是土地问题。《决定》关于土地问题有两条：建立城乡统一的建设用地市场和赋予更多农村公民的土地财产权利。农村土地权利制度的变迁一直是中国历史变迁、政治变迁、社会变迁的前奏曲和决定性因素[5]。建设城乡统一的建设用地市场是城乡公民法定土地权利平等化的体现。但是我们必须循序渐进地进行。土地仍是农村公民经济得到发展的重要途径之一，由于农村公民受教育程度不高，对问题的分析缺乏前瞻性。盲目顾及眼前利益只会让农村公民不能完全获得土地带来的利益，增加开发商投机的风险。所以在制定和修改农村土地法律规范时，首先要先将上市交易的权利交由集体行使再慢慢放权到具体的农村公民。同时要加快建立全面的农村社会保障法律规范，不至于农村公民在失去土地保障的情况下流离失所。

第二，《决定》中规定：要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。自然的条件就决定了“城乡二元结构”的划分，乡村和城市有自身所能容纳的人口限度。而且城镇化的发展水平也不仅仅以地域和城镇化人口数为标准，更应该以城乡公民整体的生活水平和社会福利为标准。注重社会利益的均衡分配，对农村公民来说，真正不平等的是没有和城市公民同等标准的生活水平和社会保障而不是生活地域的差异。另外户籍制度的存在本身就是城乡公民权利不平等化的一个重要标志。就现在而言，户籍制度存在的意义也仅仅应当在于对人口的管理职能，它不能介入任何的利益分配问题。农村公民争取的是与城市公民享有同样的社会福利和政策偏爱。

第三，采用内外因相结合的方式。《决定》中规定要赋予农村公民更多的权利，制定大量的发展政策。A.哈耶克的“二元秩序理论”将社会秩序演化分为自发秩序和人造秩序，他推崇的是自发秩序，它在人们交往过程中自发产生，是一种社会成员自发创造的并愿意遵守的共同知识的集合[6]。外部政策不是最重要的，更重要的是内部自发形成的制度的影响。所以农村公民要不断丰富自身的知识体系，自发形成和探索出适合自身发展的道路，才能彻底摆脱贫穷和歧视，才能积极争取自身权利。另外，从社会成本的角度来考虑，农村公民对政策内心认同，才能使得制度实现的社会成本最小化。国家在出台具体各项政策时，应该多听听农村公民和城市公民的声音。正如经济学家科斯说过：“和谐正如这两个字的中文含义所示，需要不同声音的存在为前提。来自各方的声音交相呼应，互为融合，方能共奏和谐之韵。”在充分尊重农村公民真正意愿的基础上，其发展才会最为顺利并且才最为有效率。只有这样才能兼顾城乡公民的利益，实现城乡公民权利的平等化，同时也达到和谐的社会效果。

公民权利平等化是社会经济发展的必然要求，同时权利平等化也会激发公民的自由意识，实现个人的全面发展，同时也促进社会经济的发展，最终呈现出一个和谐的社会，这也是我们最终追求的社会目标。

参考文献：

[1][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：286．

[2]亚里士多德.政治學[M].颜一，秦典华，译.北京：中国人民大学出版社，2003：115．

[3]桂家友.中国城乡公民权利平等化研究[M].上海：上海人民出版社，2013：2．

[4][美]苏黛瑞.在中国城市中争取公民权[M].王春光，单丽卿，译.杭州：浙江人民出版社，2009：2．

[5]赵万一.法性自然——民法精神散论[M].北京：法律出版社，2009：354．

[6][英]弗里德里希·冯·哈耶克.法律、立法与自由[M].邓正来，译.北京：中国大百科全书出版社，2000：54.