志愿者服务事业与政府的监管职能之探讨

关飞洲 黄思婕 王颖

[摘 要]改革开放以来，随着我国社会市场经济的建立与完善，国内外经济文化交流不断加深，我国志愿者的队伍也不断壮大，志愿者服务事业日渐繁荣起来。在西方发达资本主义国家，社会志愿者服务事业已经比较完善，而我们国家的志愿者服务事业才刚刚起步。处于年轻阶段的这一事业，其主体乃是政府以外的各种社会非政府组织，而政府只是扮演着一个近乎旁观者的角色。政府应该怎样在市场经济的大潮中扮演好监管者的角色，对于促进我国志愿者服务事业的良好发展是至关重要的。

[关键词]市场经济；志愿者服务；非政府组织；政府的监管职能

[中图分类号]C23 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）06 — 0047 — 03

一、市场经济与志愿者服务

（一）社会主义市场经济在中国的确立

以十一届三中全会为标志，我国进入了改革开放的新时期。在这一时期，经济体制改革关系到改革开放的全局。1979年，邓小平同志提出“社会主义应当把计划经济和市场经济结合起来，才能解放生产力，加速经济发展”，到党的十四届三中全会进一步明确建立社会主义市场经济体制的基本框架，这样一个过程就是社会主义市场经济在我国的逐步确立的过程。

改革开放30多年，市场经济救活了中国的经济，增强了我国的经济实力，提高了人民的生活水平。但是在它具有超强的优势的背后，也存在着不可忽视的弊端。市场经济自身的自发性、盲目性、滞后性，增加了中国市场乃至中国社会的不稳定性。所以，在享受市场经济带来的丰厚成果时，我们应该更加注意其带来的不确定性以及不稳定性。

（二）志愿者服务在中国的发展

其实志愿服务这一精神在我国古代就有所萌芽，有学者认为，从三国两晋起，中央集权和皇权开始松弛，百姓不再直接受制于中央，慈善行为开始产生。〔1〕纵观我国古代历史，从三国两晋开始到民初，我国古代的志愿服务或者说是慈善行为主要是从佛家的“慈悲为怀、普度众生”而逐渐开展的，并向外辐射带动世俗大众。比如，佛教寺院济贫救灾、施医赠药、捐赠公共基础设施、资助教育等等，同时也存在富商大贾和达官贵人们对于贫苦人士的的施予。到了民国初期，伴随着西方性质的志愿服务精神传入，我国也慢慢地出现在现代意义上的志愿服务元素：慈善公益团体、慈善公益机构等等。

新中国时期的志愿者服务事业大致上可以分为两个阶段，第一个阶段是改革开放以前，这个时期我国实行的是近乎完全的計划经济体制，志愿服务的主体主要是政府。60年代中期开始我国对亚非等社会主义国家和第三世界国家的军事经济援助，以及政府倡导了向雷锋同志学习等行为构成了那一时期我国主要的志愿服务体系。改革开放以来，我国循序渐进地由计划经济体制转向具有中国特色的社会主义市场经济体制，市场公平自由交易的契约精神向中国社会袭来，同时也袭来了西方的志愿服务精神和志愿服务理念。在新时期，我国的志愿服务事业主要是依靠非政府组织和政府这两只手为依托，在社区服务层面和共青团组织的层面形成了最具活力的全国性的两大志愿者服务组织。〔2〕

（三）市场经济与志愿者服务的关系

改革开放以前我们国家实行的是计划经济体制，在这种经济体制下，我国政府实际上处于一种“大政府”状态，对国家各项事务进行着全权掌控，经济按计划分配，权力无法下放，经济市场处于一种饥饿的状态。同时，在那样一个计划经济时代，民众大都被束缚在一个空间相对较小、较为狭隘的社会环境里，致使人民的思想在很大程度上仍然被束缚着，得不到解放和自由的发展。这样一种社会经济环境，无法为志愿者服务事业提供充足的人力、物力等必需条件。

市场经济体制的逐步确立，为我国的志愿者服务事业提供了快速发展的土壤。现在意义上的志愿者服务，其主体主要是非政府组织以及公民个人。在活跃的市场经济下，政府对权力、对社会的掌控渐趋减弱，出现了大量的不以盈利为目的的社会组织，他们以社会利益为目的，组织社会上的有志人士，自发地开展一些社会志愿服务。同时，市场经济的发展也使得人们的思想得到极大的解放，人们不再仅仅生活在自己的个人生活圈子中，而是更愿意融入到整个社会大环境中，利用自己的资源和优势来为社会为他人奉献自己的力量。不仅如此，市场经济的发展，社会物资财富的积累，也为志愿者服务事业提供了雄厚的经济基础。

当然我们在看到市场经济带来好处的同时，也发现了一些它带来的负面影响。首先，市场经济体制的实行，使得社会大众逐渐在印证“经济人”这个假设，所谓“经济人”就是做任何事都以满足个人最大利益为目标。我们现如今的志愿者服务事业也逐渐被这样一群人所充斥，他们参加志愿者服务事业的内在出发点已经不单单是追求社会效益，而是更偏重于自身的某些利益了。当然，按照传统经济学的理论观点，市场经济这只“看不见的手”，会使人的自利行为导致利他的结果。然而，在志愿者服务事业上是不应该引入市场法则的，志愿者服务展现的是慈善和良心，是志愿者们资源奉献出自己的有价值的东西来帮助社会上有需要的群体，它本身就是出于利他的动机。毋庸置疑，动机不良将会使志愿者服务的效果大大降低。其次，市场经济的自发性在志愿者服务事业上也有很大的反应。在一些利益的驱动下，志愿者服务事业的发展过程中出现了志愿服务“扎堆”的现象，这种现象尤其以大学生的假期志愿服务最为显著。现在的大学生考核中，参加过志愿者服务活动的学生往往占了相当大的优势，这就促使一些大学生在寒暑假期间积极组织参加志愿者服务活动。于是出现了现在大家常谈到的现象：敬老院老人很忙、孩子假期不假等等。这样的一些行为不仅不能够很好实现志愿者服务事业的社会效益，反而会在一定程度上带来社会生活的无序和混乱。

二、政府与志愿者服务

（一）我国政府职能的转变

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

政府职能主要表现为：（1）政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。（2）经济职能，指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着中国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，中国政府主要有三大经济职能：宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。（3）文化职能，指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。（4）社会公共服务职能，即指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能，包括调节社会分配和组织社会保障的职能；保护生态环境和自然资源的职能；促进社会化服务体系建立的职能，等等。

如前所述，改革开放前我国政府对于国家权力的掌控是很集中的，尤其是六七十年代，天天搞阶级斗争，使得政府的职能主要集中在政治方面，而对于社会经济以及社会服务方面则非常薄弱。但是改革开放新时期，特别是21世纪以来，我们国家政府的职能正在悄悄地发生转变。

政治方面，我国政府阶级斗争的观念逐步淡薄，而对于公民政治权利的保护进一步完善，为公民参加政治生活提供了多种良好的途径，同时为公民参加各种社会志愿活动创造了自由的条件。经济方面，我国实行社会主义市场经济体制，建立了按劳分配、多种所有制分配方式并存的社会财富分配制度。相应的处于上层建筑的政府就应适时转变其经济方面的职能：由原来的计划规划经济发展模式转变为监管市场经济的发展。政府放开手，强调市场经济发展规律，为市场经济的发展提供更加自由的空间，为社会财富的积累提供应有的政府政策支持。社会服务方面，我国政府正在为建立一个公平、公正、透明的服务型政府而不断努力。公民社会对于我们来说并不陌生，因为我们现在经常会听到这样的说法：随着服务型政府的发展、公民意识的觉醒、社会非政府组织的良性发展，我国正在形成一个自由和谐的公民社会。在公民社会的环境下，政府更加注重其社会管理和社会服务方面的职能，更加注重对社会上存在的各种事物现象的引导作用。

所以，从志愿者服务的社会环境、志愿者服务的主体、以及志愿者服务的物质基础等方面来说，政府职能的转变对于我国志愿者服务事业的发展具有非常重要的现实作用。

（二）现阶段我国政府在志愿者服务事业中扮演的角色

无论是一个人，还是一个政府，其在日常生活事务中扮演的角色都不止一面。对于我国政府在志愿者服务事业中扮演的角色，无非有两个方面，一个是促进者角色，一个是阻碍者角色。

首先谈一下阻碍者这个角色，也就是说我们的政府行为中存在不利于志愿者服务事业发展的现象。我们国家实行的是社会主义市场经济体制，而不是完全的市场经济体制。与西方欧美国家的完全市场经济条件下的社会志愿服务组织相比，他们的发展大都得到了政府的鼓励和支持，〔3〕而在我们国家的志愿者服务组织总还是要受到一些来自政府政治方面的限制。欧美国家的志愿者服务的主体主要是来自社会的非政府组织，它们也是要受到政府在宏观方面的监管的，但是更多的是它们这些社会组织通过政府的各种措施而得到更好的保护，政府所做的事情不是限制它们的发展，而是使其组织更加强大和组织体系更加完善。但是在我们国家，由于受到种种缘由的限制，我们国家的非政府组织的发展在一定程度上是要受到政府的管制的，这在相当大的程度上阻碍了我国志愿者服务事业的成熟快速发展。政府在志愿者服务事业中怎样扮演一个促进者的角色？这是我国现阶段政府完善其职能所必须面对的新课题。笔者以为，除了通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高以外，加强对志愿者服务组织的监管也是当务之急。

当前我国志愿者服务事业中存在着这样那样的问题，比如志愿者权益得不到保障，志愿者服务存在的质量和效率上的问题等等。为了我国志愿者服务事业的成熟发展，我国政府必须在保持其组织的独立性的前提下，在宏观的层面上对其进行适当的监管。

1.完善法律法规

近年来，全国各地的志愿服务事业得到了较大的的发展，为推进和谐社会建设发挥了积极作用，但要使其健康、快速地发展，需要做的事还很多。而其中，立法规范保护志愿者活动就是当务之急要做的事之一。目前10多个省通过了青年志愿服务条例，但各地立法相对简单，没有太大约束力，并且存在一些差异，很多地方也还没有相应的法律法规，使得志愿服务工作中，出现很多问题，比如志愿服务的人身安全问题，公益性志愿组织遭到质疑等等。因此，政府对志愿活动的支持，不能仅仅停留在道义上，需要对志愿服务组织立法，有相应的法律法规保障、引导和保障志愿服务的开展。

而全国志愿者立法，首先要明确立法的宗旨和目的，并不是靠政府完全管辖和规定志愿服务的开展，立法的目的，是为了促进志愿服务事业的健康发展，保护志愿者的合法权益，并有效为志愿服务的开展提供保障。并且，在立法时也要对志愿者的条件有明确要求。对志愿者提供的志愿服务效率和质量提出要求和规定，确立双方的权力和义务。

2.建立和完善志愿者服务行业的准入规则

随着市场经济的高速发展，其自身的自发性、盲目性也体现在志愿者服务行业。存在一些社会组织和社会个人为了自身的利益，而被迫进入志愿者服务行业内，进行志愿者服务。这种行为极大地造成了志愿者服务行业的混乱性、以及功利性，不利于对本行业的管理，所以我国政府应该在国家层面上建立和完善志愿者服务行业的准入规则。

对于准入规则的建立和完善，主要是针对社会组织团体以及有意向参加志愿者服务活动的社会个人。志愿者服务是为了国家社会的利益而开展的高尚的活动，无论是团体还是个人都不能以自身利益为出发点而进入志愿者服务行业，进行志愿者服务。1989年和2006年，我国分别颁布并实施了《社会团体登记管理条例》和《中国注册志愿者管理办法》，严格规定了社会团体成立志愿组织和个体参与志愿者活动的资格和条件。所以，无论是对于团体还是个人，都要根据《社会团体登记管理条例》、《中国注册志愿者管理办法》等政策法规来确定团体组织和个人是否具有進入本行业的资格条件。只有符合各种准入规则的团体个人才能够进入志愿者服务行业，这样才能够使得志愿者服务从行业链条的开始阶段实现制度化、规范化以及质量化。

3.严格对志愿者服务组织内部的运作进行管理

对志愿者组织内部运作的管理，包括组织参加志愿服务的过程跟踪，志愿服务的质量监督，以及组织内部资金运作审查等。

之前我们讲到过在我们现在的志愿者服务过程当中，存在一些不利于志愿者服务形象的事情，比如有些志愿者的服务态度存在问题，对于志愿服务的责任心不够，以及服务过程当中对于物资的浪费等现象。所以，在这种情况下，我们应该由政府对其建立跟踪机制，指派相关部门的人员深入志愿服务中去，对志愿者服务的过程进行适当的监督。虽然是指派专人，但是也要保持志愿服务组织的相对独立性，不能过多干预其内部正常事务的开展。

而对于志愿者服务的质量问题，政府也要给予足够的重视，因为我们倡导志愿者服务就是为了能够给当地带来社会效益的。然而，我们在暑期的调查当中发现，存在一些組织只要服务过程结束就算完事了，而对于其服务的质量以及所带来的效果却没有过多的关心。对于这个问题，我们必须要深入人民群众当中，深刻了解志愿服务组织带来的社会影响，并对于不良后果及时进行纠正，以及对该志愿服务组织进行适当的批评处罚。

当然还存在一个很重要的问题就是组织资金的运作问题。对于志愿服务事业，我们国家政府都会给予一定的财政资金支持，同时社会上也会对志愿服务组织进行慈善捐助，以此来为志愿服务组织提供志愿服务的资金。但是，我们通过新闻等方式了解到这些服务组织中存在挪用服务资金、贪污等犯罪现象，这是为国家和社会所不容的。对此，我们应该完善会计核算审查制度，从组织外部对其运作资金进行切实的监督。

三、结论

通过对市场经济条件下我国志愿者服务事业的发展状况以及政府职能的探讨，我们可以得到以下结论：

第一、 社会主义市场经济是我国志愿者服务事业发展的基础，我们要不断完善社会主义市场经济体制，活跃市场经济，促进市场经济的良性发展，只有在这种坚实的经济基础下，我们的志愿者服务事业才能够不断完善和发展。

第二、 政府是志愿者服务事业的重要保障。无论是我国政府对志愿者服务的政策支持，还是对其进行的监察管理等行为，都在相当大的程度上保证了我国志愿者服务事业的健康发展。所以，我们的政府要继续深化改革，完善健全职能的发挥。与此同时，需要明确的一点是：无论政府采取何种措施来保障和促进志愿者服务事业的发展，所具有的一个前提就是一定要保持志愿者行业的组织独立性。

第三、 无论是市场经济的资源配置功能还是政府的支持监管作用，都只是外在的因素，为了缩小我国志愿者服务事业与西方国家的差距，志愿者服务组织和志愿者个人，都必须加强自身素质，提高自身的服务能力和服务质量，以社会效益为最终追求目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 田军.志愿服务理论与实践〔M〕.上海：立信会计出版社，2007.5.

〔2〕 丁元竹，江讯清，谭建光.中国志愿服务研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2007：11 .

〔3〕 侯玉兰，唐忠新.社区志愿服务理论与服务〔M〕.北京：中国社会出版社，2009：6.〔责任编辑：张 港〕