英国职业教育质量保障体系：运行机制与实践思考

涂三广

2010-2020教育发展规划纲要指出，要建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估。当前，我国职业教育正在朝内涵建设转型，加强和推进职业教育质量建设已经成为各级政府和院校重点和主题。如何有效推进职教质量建设，需要明确各利益相关者的职责，建立相应有效的质量保障机制，并确保保障主体职责在机制中有效运行。

英国的教育质量保障体系早已闻名全球，在职业教育质量保障体系领域中，英国政府联合行业、企业和院校，建立了一套以外部质量保障为准则，内部质量保障为主体的内外结合的质量保障体系框架，体系内部机制完善，各利益主体职责明确，确保了英国职业教育人才培养的高品质、高就业和高满意度[1]。中国正在建设以现代职业教育体系为国家框架的质量保障机制，高等职业教育也已经在实践和推广以职业教育信息平台为基础的“外部质量保障体系+内部质量保障体系”的运行机制，并取得一定成果；中等职业教育在建设国家骨干校、1000所国家示范学校的过程中，探索并形成了一些质量保障标准和办法，但是总体上，中职质量保障体系缺乏完善的体系设计，表现为省市不平衡、院校目标不清晰、主体职责不明确、内容覆盖不全面（学校、专业、课程、教师和学生），亟需完善和加强建设[2]。本文将在介绍英国职业教育质量保障体系中保障主体和运行机制两个主要方面，为建立和完善中国职业教育质量保障体系提供参考。

一、英国职教教育质量保障体系概述

英国是高等教育的强国，也是职业教育体系设计最为完善的国家之一，突出表现在职业教育质量保障制度。英国政府通过建立国家资格框架制度体系，实现了学术教育、职业技术教育和资格证书的相互沟通和有效对接，使整个国民教育体系形成了上下衔接、横向沟通的体系，满足了公民升学、就业的多重教育需要；就职业教育质量本身而言，英国创新、就业与技能部、行业委员会、学院和社会形成了以市场需求为导向的技能人才培养标准，满足了社会和雇主对高技能人才的需求，有效保证了国家技能战略的运行。

（一）国家质量保障体系——国家职业资格框架体系

英国已经建立了较为完善的教育体系，为处于不同年龄阶段者提供教育服务,确保了英国19岁以下所有受教育者的公平学习机会。

表1 英国教育体系简略图

中学以前为义务教育阶段。义务教育之后，进入国家资格框架体系。学习者通过参加不同类型考试取得相应证书。英国教育证书从低到高分为8级，其中1至3级将学术教育、职业教育证书进行了对等设计（如表1所示）。学生一般在16岁时参加中等教育普通证书考试，即GCSE(General Certificate of Secondary Education)考试。此后，可以选择继续以学术教育为主要方向，参加A级水平即A Level(Advanced Level)考试，或者选择以职业教育为主，在职业院校（主要是继续教育学院，英国叫further education college）学习或者进入学徒制教育，参加职业证书即Vocational Qualification考试。学生无论选择学术教育还是职业教育，在18岁以后经过一定的申请程序都可以升入大学。以三级证书为例，参加根据行业标准设计的国家职业证书，即 NVQ（National Vocational Qualification）三级水平考试，或参加A级水平考试，或者参加职业院校的国家文凭（National Advanced Diploma）考试后取得的证书等级相同，均可以申请参加高一等级资格的学习，经考试合格后取得四级证书（如表2所示）。

表2 英国国家资格框架体系表[3]

（二）职业教育质量保障体系——保障主体与运行机制

在英国职业教育质量保障体系中，涉及不同的质量利益相关方，主要包括政府、行业、企业、社区、家长、院校和学生，它们彼此有不同职责和利益，但是，英国各保障主体职责明确，质量保障过程严格完善。

1.保障主体。在执行质量保障具体过程中，英国职教质量保障主体包括行业技能委员会（Section Skill Council，SSC）、 拨款机构 （Funding Agency，FA）、教育标准办公室（Office for Standard in Education，Ofsted）、高等教育质量保证局（Quality Assurance Agency，QAA）、职业院校（Further Education College）等相关部门。问题是这些不同的机构彼此之间对质量有什么不同观点和功用，他们之间关系是如何体现在质量保障的运行过程中？

首先，SSC具有独立法人资格。目前英国有25个SSC，涵盖了英国90%以上的行业企业。政府为每个SSC投资8000万。SSC的主要职责为：一是收集劳动力市场信息，帮助雇主、职业院校、大学、政府了解未来职业和技能发展的需求。二是开发国家职业标准，详细描述有效执行职业活动所需要的知识、技能和能力。三是进行相关教育与培训，支持职业院校、大学和培训机构维护课程与资格，并调整公共经费投入。四是促进雇主对技能培训的投入，增加雇主对员工培训和开发的营销、产品与服务。

其次，Ofsted（教育标准办公室）作为受政府委托的第三方评估机构，负责对职业院校办学质量的外部评估工作。实际上，Ofsted是一个非部委性的政府部门 （Ofsted is a non-ministerial government department），英国的很有影响的RM数据分析网站（RM Data Solutions）在解释教育标准办公室指出，“它是英国政府的一个分支机构”[4]。Ofsted每4年一次，在学校年度自我评估的基础上，组织专家组对学校进行实地考核，形成关于学校办学质量的评估报告并在Ofsted门户网站公开发布，外部评估的绩效将体现在政府下一年对该院校的拨款数额和院校招生多少等方面，因此，学院对外部评估非常重视。QAA是负责英国高等教育质量评估机构。每4年一次，通过外部评估者的走访和督导对大学进行质量评估并形成评估报告。

第三，FA负责分配政府拨款。政府经费拨款与学校评估等级、学生规模紧密相关。每年初各职业院校根据当年招生计划数制定并上报预算。FA审核后予以拨款。如果某学院当年招生数超过计划数，FA将在下一年度补足相应经费。如果招生数不足，超出预算5%以外的经费须退还，由FA平均拨给所有学院。同时，FA会根据Ofsted对职业院校的办学质量评估结果调整拨款标准。如果学校运行质量较差，评估等级较低且没有得到及时改善，将不再能获得政府的拨款。

第四，FEc继续教育学院是英国具体承担职业学校学生培养的主体。在质量保障体系中，既是质量主体又是客体。作为主体，需要对质量本身建设和提升负责；作为客体，受到政府拨款、外部机构评估的监督和制约。目前，英国有360多所继续教育学院（相当于我们国家的中高职院校），为持续提高教学质量，英国职业院校都建立了各自的内部质量监控体系，制定了质量绩效监督和改进制度，每年进行自我质量评估。

另外，社区也是职业教育质量保障主要力量，社区关注点主要在于职业学院的教育公平性、多样化课程选择，确保社区和谐的文化活动等。由于英国社会多元性、并拥有大量移民特点，各社区内部人种不一，对教育需求多元，社区稳定、和谐和公平是管理者关注重点。英国的继续教育学院会以定期邀请社区协会代表和管理者参与学院办学，并对学院建设发展提供建议，举办相应董事会会议、学徒周年会等形式来邀请社区代表建言献策，并对学院在社区和谐和公平教育方面征询社区意见。

2.运行机制。英国和许多国家一样，建立了自我评估和外部评估相结合的机制，通过政府拨款绩效来控制对院校办学质量的监督，保证了英国职业教育高质量运行。

首先，自我评估。职业院校自我评估的内容包括学生学习成绩和表现评价、教师教学效能评价、学校与行业企业的合作等，在此基础上形成自评报告。对学生的成绩和表现评价包括学习的每个过程、学习的机会获得，学习后获得就业机会和继续学习的机会，其中关键的是学生是否成功。对教师的教学也是学校评估重点。通常的做法是，学校内部专家对每个教职员工的课堂教学每年进行两次评估，并为其教学进行等级评定，分别为出色、优秀、满意和不良（解雇）4个等级。此外，学校自评还包括学校某方面的资源是否充足，员工的相关学历和经历，与地方企业及其他教育机构的合作关系，过去几年中取得的进步以及未来的改进建议。学校的自评报告实际上是一个学校对于自身办学质量和未来发展思路的综合评估报告。自评是外部正式教育督导检查的基础。

英国的职业学院普遍建立“评分卡”制度来改进质量和应对评估。各职业院校有一套系统的学校质量保障运行机制。从学校管理机构设置、职能到学生学习监控，特别是教学的质量管理，都非常规范和严格。职业院校的管理机构设置一般如图1所示。职业院校以现代企业管理方式运营，通过行业企业、社区和学校各方代表组成的董事会制定学校发展战略，通过高层管理团队进行校内日常管理，通过课程管理者团队等进行具体教学的组织实施。校长作为高层管理团队的核心成员，其职责类似企业的CEO，负责协调校内外关系、制定策略以获得更多资金、聘用管理者及教职工。副校长（每校有3—4名）分管某方面的工作。学校以经营为理念，全体教职工牢固树立经营理念和绩效观念，形成了以提高教学质量、提供高效服务确保学生规模，确保学生、家长、企业和社区满意度，从而保证教职工持续发展、保证学校持续发展的共识。

图1 英国职业院校管理组织结构

学校以学生为中心，以信息化为手段，教学的设计与实施以学生的学习为出发点、以学习的效果为落脚点，以培养和激发学生自主、创新和终身学习能力为核心，学习内容紧跟行业最新标准。学校建立了数字教学资源，以信息技术拓展学习时空、提高学习效率；建立了以过程评估为核心的学习质量评估体系，关注学生全方位的发展；建立了教师教学质量评估体系和培训体系。

学院建有教学质量评价部门，负责监控课堂教学质量。有教师培训部门，负责通过培训帮助教师不断提高教学水平和专业能力。有学生部门，负责收集并反馈学生的意见，并每学期选取部分学生召开校长参加的学生座谈会，听取学生的意见和建议。依托现代信息技术建立了完善的学校管理、专业教学和质量评价体系。学生出勤、过程考评、自主学习等均采用信息化手段。学生可以在任何时间、任何地点上网查阅教师的教学资料、观看自己的实习过程实时记录、查看教师的动态点评。信息管理部门定期统计学生课堂出勤率、学生评价、教学评价等数据供学校相关管理部门进行分析。教学质量管理部门定期发布教师课堂教学质量评价结果。基于数据分析制定的管理和整改措施具有较好的说服力，质量监控的结果运用更具效益。

其次，外部评估。外部评估是在自我评估的基础上进行的，英国的外部评估机构会提前3天突然通知某个职业院校下周去检查。评估前，Ofsted首先组建由10-14名专家组成的评估团队，专家来自于行业企业、有相关专业的其他职业院校管理者。每次评估提前3天告知被评估学院。评估为期5天，内容包括学习表现、服务质量、领导力以及学生的出勤率、留校率和成功率。评估期间，评估团队将访谈教职工、学生、政府官员和相关人员，进入课堂听课（主要看学生的学习效果），查看设备等教学资源，了解学院自身关于成功的理念、自我评价过程、专业设置、服务总体效益等。其中服务总体效益的观测点为如何满足学习者需求，学院持续进步的能力，学习者的学习效果，服务质量，领导力和管理。评估结束后出具评估报告并给出具体评估结果。评估结果分为优秀、良好、需要改进和不合格四个等级。对于评估结果为优秀的学院，下次评估可以推迟到6年后进行。对于需要改进和不合格的学院，要求其在规定的时间内进行整改（如表3所示）。

表3 职业院校办学质量评估等级与整改要求

第三，奖惩拨款。英国政府对评估不合格的学校不给予相应拨款并取消其未来享受政府拨款资格，直到它通过评估。考虑到英国职业院校办学经费70%来源政府拨款，30%来源可经营性收入，一个差的评估结果将会带来严重的经费问题。例如，如果一个学校的工程专业获得了“不良”的评估结果，并在复评中没有任何改进，拨款机构就会撤销对其拨款，而把经费拨给可以提供相关培训的其他学校。近年来由于英国经济持续低迷，政府财政预算连年削减。在此状况下，为了能保有上年政府投入数额，并力争得到更多的政府经费，职业院校会想方设法改进教学和管理，不断提高办学质量以求得到较好的评估成绩。此外，政府对于紧跟产业发展的新兴专业投入力度较大，对于那些技术含量较低或社会需求较少的专业投入逐年减少。例如，美发专业技术含量不高、工作岗位较少，而举办学校较多、学生规模较大，政府不希望继续扩大该专业招生规模，所以该专业生均拨款连年减少。经费投入已成为政府促进职业院校重视质量，调控专业设置的重要手段。

第四，评估应对。英国政府设有专门的机构用于支持和服务学院改进质量。学习和技能改进服务局 （Learning and Skills Improvement Service，LSIS）作为国家资助的专业机构，主要为学校管理者提供领导力和管理培训，举办直接促进学院改进的特定活动，并为教职工发展和质量改进提供支持。LSIS对评估结果为“需要改进”的学校提供专家咨询和具体指导，帮助、支持其改进不良领域。LSIS还提供一系列网上资源帮助学校改进质量。

二、英国职教质量保障体系的实践思考

质量评估和保障是一种强有力的政策手段，但是，评估的有效性和科学性有赖于许多因素。比如，评估专家专业性程度，教育质量标准界定（判断和评估的依据是什么），拨款与质量改善关系处理，质量保障体系建设中的文化价值体系考虑等等。

1.关于质量概念与科学的职教质量标准建设。质量是个相对的概念：它是多维的，解释的，而且受背景所决定的[5]。不同历史时期，受经济社会发展条件和科学技术水平的制约，教育质量的内容和标准也不一样。英国的职业教育质量由于其工业革命深厚基础，国家产业体系相对完善，标准化程度很高，对技术技能人才需求稳定；其职业教育总体质量水平较高，职业教育质量形成了较为规范的标准体系。以市场需求为导向，由就业与技能委员会颁布年度技能需求报告（包括技能需求数量和层次水平的详细数据和指标），英国行业部门在此基础上制定本行业的标准、并委托相关办证机构开发教材和认证，继续教育学院根据这些标准开展人才培养，保证了培养人才质量的一致性和高标准。

中国的职业教育正在着手提升质量，需要建立相应的质量标准。但是，由于当前职业教育本身背景性条件制约，比如：学生是义务教育的失败者、大部分企业不愿意参与职业教育办学、职教教师队伍整体素质不高等，职业教育人才培养质量很难让国家、社会、雇主和家长满意。由于价值主体需求不同，考虑到当前我国产业水平总体低端，政府在一段时期对职业教育的需要更多建立在完成9年义务教育补充和维护社会和谐稳定是可以理解的；但是，家长和企业对于高质量人才追求是始终如一。因此，要让更多人愿意接受职业教育、更多企业愿意参与职业人才培养必须规范和提高职业教育质量和建设相应质量标准。

职业教育质量标准建设是一个系统工程。从质量标准建设而言，方法有很多。首先，质量标准主体可以是国家、地方政府和学校等。国家可以组织研制、出台国家层面的职业教育质量标准，例如：国家示范校建设形成了示范学校建设标准（可以引领其他职业学校规范办学行为、提高质量效益），国家专业教学标准，国家教师专业标准，学校设置标准，生均经费标准等，只有具体的专业领域方面都有了科学的、基本的标准保障（很多地方也把这些称为外部制度保障或者条件性保障），职业教育人才培养的质量才有保障。地方可以根据当地经济社会情况，对地方人才培养进行规划和设计，编制本地的教育质量标准。学校可以建立学校学科和人才质量评价标准体系。其次，质量标准内容上可以是教师质量标准、课程标准、办学标准、经费标准等。

2.从拨款与评估绩效之间关系看奖惩性评估与发展性评估关系处理。奖惩性评估与发展性评估之间如何协调。按照第四代评估理念，评估不是为评估而评估，而是协商、沟通和构建的价值共识，实现价值增殖，从而促进教育的高质量。英国的外部评估机构对职业院校的评估直接和拨款挂钩，评估不合格的将会面临减少招生从而减少拨款的风险。一般而言，这种直接和奖惩挂钩的评估很容易导致被评估院校只说好话，回避问题，评估主体很难有效获得真实可靠信息。英国的评估机构形成了一个的制度性奖惩政策，同时建立了相应专业机构，针对问题提供改进服务[6]。中国财政部投入100个亿用于1000所中等职业学校示范校建设，第一批评估已经基本结束并形成了相应建设成果，但是，评估中如何发现和面对示范校中存在问题，怎么解决和谁去解决，后示范建设如何开展都是未来评估过程需要面对的核心和关键。

3.评估主体与价值主体如何达成价值共识。评估的核心问题是标准建立，标准是谁来建立，标准建立的依据是什么等涉及到评估价值主体和评估主体等多方利益之间的协商和沟通。很多情况下，评估主体和价值主体是两个利益不相关联的代言人，在中国尤其是这样。职业院校的价值主体范围很广，价值主体的价值追求各不相同。政府、学校、企业、家长、社区、学生等都是合法的价值主体，他们对于自身价值追求有所不同。例如，政府对职业教育的价值定位表述为支撑产业升级和经济转型，培养技术界能够人才的意念和价值诉求，但是，鉴于现实的状况，政府作为价值主体对职业教育现实的价值追求更多停留在完成九年义务教育阶段的教育，维护社会稳定和和谐社会建设的事实层面，而产业转型的支撑更大是一种理想追求。评估主体往往是由政府组建的专家团队或者直接是政府相关领导，评估主体在进行评估过程中如何理解价值主体的利益需求和其价值定位成为首要难题？但事物本身价值有其客观性和科学性，不会由价值主体改变而发生本质改变，只会在价值内容形式上有的侧重点有所不同。因此，在评价过程中，评估主体是否专业，是否清晰理解价值主体的价值诉求，是否具有基本的评估素养和相关技术知识是非常重要的因素。

英国外部评估机构Ofsted是一个非政府的部委机构，具有权威性、独立性、专业性。该组织下设有7个职能部门，对英国督学和评估专家建立有专门的选拔机制和标准。我国目前提倡引入第三方评价，以确保评估结果的可靠性和科学性。实际上，第三方只能保证其独立性和价值无涉，并不能真正保证评估的科学有效。考虑到当前我国职业教育评估现状，需要组织相关专家建立专门的、专业的第三方评估机构，比如：中国职业技术教育协会下设职业教育质量保障研究中心（虽然2012年依据设立，但需要根据需要开展相应不同的专向评估和专业评估活动，以完善评估机制和运作方式，实现科学有效评估）[7]。

4.我国职教质量保障之文化价值体系。质量保障体系建立的本质在于形成对质量认同的一套价值文化，而不是简单的保障制度本身。正如我国著名的评估专家华东师范大学教授、考试与评价研究中心主任陈玉琨所言，学校管理的最高境界是实现文化治理。学校质量管理从校长个人的权威管理到依法治校，再到学校文化治理，这是一般院校发展的三种境界和基本路径。制度是什么？德国学者柯武刚和史漫飞认为：“制度无非是约束和规范个人行为的各种规则和约束，有了制度和规则，可以减少交易成本，提高效率。英国虽然有传统绅士教育的价值观念，但是，英国职业教育已经成为英国和世界高技能人才培养重要力量，并广受认同。在英国，A Level优秀的毕业生 （类似我国高中毕业）放弃进入大学选择职业院校大有人在，选择当地专业型职业院校成为技术技能人才以及成为社会正常的方式。我国正在建设的现代职业教育体系本质上是国家层面的职业教育质量保障体系，对如何科学设计该体系已有大量的研究和成果，国外发达国家职业教育国家资格框架都提供了科学的样板。但是，质量保障体系的两个核心要素 “质量文化”和“体系内涵”却并没有得到全面阐 述和认识。

质量文化是2002年欧洲大学协会提出的概念，这个概念富裕了质量文化的可操作的指标，特别指出了质量的文化和心理要素，强调价值主体组织、教师和学生形成质量共享、价值观和承诺。体现在对技术技能人才的社会价值认同文化，正如2014年2月26日国务院常务会议提出的“崇尚一技之长，不唯学历聘能力”的氛围。受传统“学而优则仕”文化影响，大部分家长对于孩子学习技术接受职业教育依旧存在排斥和迫不得已的心态，社会对这个群体也是颇有偏见。从这个意义上讲，当前建设的现代职教体系作为一套制度设计是远远不够的，制度形式下的参与者（社会、企业、入读学、家长愿意、认可并积极参与该体系）认同接受才是关键。从体系而言，体系需要纵横交错、相互沟通衔接，体系还意味着内部主体之间相互平等关系和对流沟通可能。显然，目前中国的现代职业教育体系更多是单向度的，是职业教育对接高等教育的体系，实际上依旧是一种实践上的封闭体系，因为体系内部价值主体的质量文化观并没有形成。

[1][荷兰]弗兰斯F.范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪,等,译.杭州：浙江教育出版社，2011.

[2]British Council：Putting Skills at the Heart of Global Economic Success.

[3]王璐.英国教育督导与评价：制度、理念与发展[M].北京：高等教育出版社，2010：56.

[5]赵伟.研究质量保障 创新办学评估助推内涵建设 职业教育质量保障与评估研究会成立[J].中国职业技术教育，2011(19)：31-35.

[6]柯武刚,史漫飞.制度经济学：社会政策与公共秩序[M].上海：商务印书馆，2000.

[7]王媛.质量文化、教师发展、本科教学评估与质量保障体系建设[J].中国高等教育评估,2013(2)：62-67.