我国中小学教师资源配置的嬗变与反思

严月娟

（江汉大学教育学院 湖北 武汉 430056）

自20世纪下半叶以来，西方发达国家一直致力于教育公平的实现，师资均衡配置作为一种促进义务教育均衡发展、实现教育公平的保障条件而受到了各国政府的高度重视，他们纷纷采取了一系列措施并取得了显著的成效。而当前我国基础教育正面临着城乡及各行政区域之间发展严重失衡的现象，尤其是在师资配置方面，这造成了家长为子女“择校”的行为，而“择校”又进一步加剧了教育的不公，这严重地影响了教育健康长足的发展。因此，从我国国情出发，理性地探讨义务教育阶段师资均衡配置的问题，显得尤为重要。

一、什么是师资均衡配置

所谓师资均衡配置简称师资配置，是对教师所进行的合理分配和安置。具体来讲，就是根据一定阶段社会政治、经济和教育发展的客观要求，对在教师数量、质量、结构等方面存在着差异的不同地区或学校采取相应的措施，从而实现城乡之间、校际之间的教师资源的优化配置。对于这个概念，需要说明以下几点：

第一，师资均衡配置包括数量、质量、结构三个方面。数量的均衡不是指所有学校拥有教师的绝对数量相同，而是生师比相同。质量指每所学校的教师在学历、职称、骨干教师或优秀教师等能反映教师素质的指标方面比例相同。结构则指从年龄、性别、学科等方面保持合理的比例。

第二，师资均衡配置首先要保证所有的学校达到一个统一的基本标准，或者叫底线均衡。杨启亮指出在义务教育阶段，这个“底线”指水平、程度、价值等的最低合格标准；“均衡”，是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态。[1]但值得注意的是，底线均衡的标准并不是一成不变的，而是随着时代的发展，也会逐步提高。只有这样，教育才会实现健康、良性的发展。

第三，师资均衡并非排斥区域间、学校间的差别。均衡并不等同于完全相同，而是在保证底线均衡的基础上，鼓励有原则的差别。这种差别就是要承认学生由于先天或后天等因素造成的个体差异，在尊重差异的基础上，通过教育发展均衡制度来创造一种丰富多彩的教育环境，使每个人都能获得发展。

第四，师资均衡配置的根本目的是促进教育的整体发展。通过师资均衡配置可以促进教育的均衡发展，但均衡不是教育追求的根本目的，而是一种手段，其根本目的在于创造一个有利于教育均衡发展的制度化环境，来促进教育的整体发展。

二、新中国成立后我国中小学教师资源配置的历史发展及价值取向

（一）新中国成立后至上世纪80年代：国家推行重点学校制度，政府通过行政指令将有限的优质教师资源配置到少数学校，体现了师资配置的“精英主义取向”

新中国成立初期，为了迅速实现工业化，急需一批优秀的社会主义建设人才，于是重点学校应运而生，通过重点学校来层层选拔精英人才，为社会经济发展服务。1953年5月，毛泽东主持中共中央政治局会议，首次提出要办重点中学。同年6月，国家出台了《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》，在全国确定了194所重点中学，占全国中学的4.4%。

“文革”期间，我国的教育事业受到了严重的破坏，这造成了教育质量普遍低下、高精尖人才极度缺乏。针对此，1978年1月，教育部颁布了《关于办好一批重点中小学的试行方案》，指出：“切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量，总结经验，推动整个中小学教育革命的发展。”此后，教育部在《关于进一步办好重点中小学的几点意见》中对如何加强重点学校师资提出了具体要求：如重点中学和重点小学的各学科都要配备骨干教师，重点中学拥有的骨干教师至少达到三分之一以上；师范院校的优秀毕业生要优先分配到重点学校；重点中小学的教职工编制可适当放宽，并在工资调整、职称晋升和评选先进等问题时，比例应大于一般学校，不要拉平。[2]

可见，重点学校制度是特定历史阶段下的制度产物，是以有限教育资源的聚集为前提的。不管是在新中国成立之初还是“文革”结束后，都面临教育资源严重不足、优秀人才极度缺乏而影响社会建设的问题，因此国家采取集中有限的人力、物力办好部分学校，为国家培养急需人才，这符合事物发展的客观规律。但通过政府的行政指令将有限的优质教师资源过多地集中到少数重点学校的做法，客观上开启了重点学校与非重点学校师资发展不均衡的源头。

（二）20世纪90年代至新世纪初：教师资源配置的市场化运作使优秀的教师资源流向城市，加剧了城乡学校之间的差距，体现了师资配置的“城市取向”

20世纪90年代初期，中国经济开始向市场化转型。教育由计划向市场转变，这种转变表现在以下几个方面：一是教育投资的多元化，即多渠道筹资体制，这直接导致了发达地区比落后地区、城市比乡村拥有更多的教育资源；二是师范生定向分配制度被“双向选择、择优录取”所替代，这种市场化的择优配置，虽极大地满足了学生自主择业的愿望，但也不可避免地使优秀师范毕业生从农村走向城市、从薄弱地区走向发达地区、从一般学校向重点学校集中；三是1994年推行教师聘任制，使得在职教师可以自由流动，这在调动教师积极性的同时，也带来了不可避免的负面效应：优秀教师资源更快向城市和优质学校单向流动，出现了校际间教师资源的“马太效应”，使得城乡之间、区域内校际间教师资源严重失衡。在这种状况下，“择校”行为愈演愈烈，而高额的“赞助费”和“择校费”又为示范学校（重点学校的变身）的发展获得了更多的资源，而与此同时，那些薄弱学校由于办学底子差、师资弱、生源不足而举步维艰，每况愈下。义务教育阶段内师资失衡的状况到了前所未有的严重程度，改变现状迫在眉睫。

从我国教育资源配置政策调整和配置格局变迁的历程中可以清晰地看出，新中国成立以来至新世纪初，我国教育资源配置政策一直奉行的都是两个优先的原则：重点学校优先、城市学校优先。因此，可以这样说，重点学校制度的产生、发展和演变的过程就是优秀师资从农村学校流向城市学校，从一般学校流向重点学校的过程，它是造成区域内义务教育师资失衡的主要原因。

（三）2005年至今，平民化普及型教育成为国家政策的追求，义务教育阶段区域内师资均衡配置是促进教育公平的重要保障

近年来，随着平等、公正、和谐发展等理念渗透到教育领域，基础教育均衡发展越来越成为国际社会共同关注的话题。在追求基础教育均衡发展的过程中，人们逐步认识到，师资配置的均衡化是实现基础教育均衡发展的重要前提之一。因此，对于基础教育师资配置均衡化的研究和实践逐步展开。

受西方教育公平思潮的影响和基础教育师资配置均衡化做法的影响，在社会各界人士的呼吁下，我国政府开始高度重视义务教育的均衡发展。2005年教育部公布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把推进义务教育均衡发展摆在重要位置，并提出了一些具体的措施，如“加强县级政府对区域内教师资源的统筹，通过建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺学科教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期等项制度，加大城乡教育对口支援力度，强化对农村教师的培训”。2006年修订了新的《义务教育法》，规定“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》又明确提出到2020年基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。为了实现这个目标，2010年教育部又发布了《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，对全国推进义务教育均衡工作进行全面部署，各地要对义务教育学校合理定编，科学设岗，满足义务教育均衡发展对师资的需要；加大对农村教师的培训力度，促进教师专业发展；健全城乡教师交流机制，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职、任教，发挥示范、辐射和带动作用；建立完善城镇教师到农村学校任教服务期制度等。

从新世纪以来国家发布的各项教育政策文件中可以看出政府对解决义务教育阶段区域内师资均衡配置问题的决心和做法，国家正顺应时代潮流，不断地缩小地区之间、城乡之间师资发展的不均衡，力图创造一个公平的教育环境，来促进每个学生的发展。

三、现阶段我国中小学师资均衡配置的主要路径——政府行政干预下的教师交流制度

从2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出了城乡教师“对口支援”的交流方式。到目前，各个省市正在实施不同程度、不同范围内的教师轮岗，中国中小学教师交流制度实行了十年。归纳起来，我国教师交流模式主要有两种：弱势补偿模式与全员流动模式。（参见表1）[3]

表1 教师交流机制的典型做法比较

可以看出，我国的教师交流机制中，弱势补偿模式的做法主要来自“支教”的经验，即派出一定数量的城镇教师支援农村学校的教育；而全员流动则是借鉴日本教师交流的做法。当然这两种机制并不是非此即彼，有些地方则结合当地实际，探索出几种模式相结合的做法。有学者认为这种“中西结合”的产物在没有经过理论上的充分论证和实践检验的情况下，存在着多方面不足，如强调对薄弱学校的帮扶，忽视了交流对教师素质提高的作用；由政府强制运行，使得部分教师群体丧失了既得利益等。[4]但是作为实现师资均衡配置的一种重要路径，这种探索与试验还是值得肯定的，至于会不会出现很多人担忧的“拖垮名校”问题，则需要时间来做出回答。就目前来看，我国教师流动体现出了如下特点：

第一，政府行政指令下的教师流动；第二，从骨干教师的流动到全员流动；第三，从部分省市的示范、带动到全国大多省市的实行；第四，流动范围从省域逐步缩小到县域；第五，全国没有固定统一的政策，尤其是在流动时间、激励措施方面，各个地方都有所不同。

四、对我国师资均衡配置的反思

（一）义务教育阶段在追求公平的同时兼顾效率

在义务教育阶段，教育公平更显重要。义务教育公平是教育公平的根本立足点和出发点，是教育公平的基础。另外，义务教育是国家从法律上予以保证的规定所有的适龄儿童必须接受的教育。因此，在义务教育上国家和公民存在契约关系：作为国家必须保证提供，作为公民必须接受，可以说义务教育是一种制度化的纯公共产品，这种属性决定了对义务教育阶段教师资源进行均衡配置是政府公共教育选择的必然，政府必须为适龄儿童提供同等的教育资源，而儿童必须要接受，这不仅是社会成员的权利，也是他们的义务。

但是，当我们从经济学的角度来分析的时候，在教师这种人力资源尤其是优质教师资源非常缺乏的时候，就不得不考虑资源的稀缺性与社会需求的多样性、无限性的矛盾。在对教师资源进行配置时，就要权衡如何把区域内教师资源按照科学、合理的比例来进行分配，最大限度地满足本区内广大家长和学生的需求。因此，在义务教育阶段，倡导的原则是“公平优先，兼顾效率”。

2007年经济合作与发展组织（OECD）有关教育公平的报告中指出：“教育公平有两个含义。第一个含义是公正（fairness），就是要保证性别、社会经济地位和种族等个人和社会因素不妨碍人达到其能力所允许的教育高度。第二个含义是覆盖(inclusion)，就是要保证每个人都受到基本的、最低标准的教育，例如，每个人都应该能读、写和做简单的算术。”[5]因此，均衡发展一方面要推进机会公平，确保每个适龄儿童达到底线标准，实行最低限度保护，缩小绝对差距；另一方面，要承认差异，尊重差异，为每个人达到其能力所允许的教育高度而创造条件。这和我国在义务教育阶段倡导的“公平优先，兼顾效率”原则不谋而合。

（二）行政流动与市场流动的关系

目前，我国教师流动主要是行政流动，即教师与学校按照教育行政部门的指令来安排实现的人事流动。它和市场流动不同，市场流动直指教师资源配置的效率问题。既然明确了义务教育主要追求公平，那么就不可避免地将行政流动放在首位，来干预市场流动带来的“马太效应”。一方面，通过教育行政干预，可以让教师在“有利的物质和精神利益的可图”的背景下朝着政策意图方向流动，更好地调动起教师工作的积极性，从而提高教师劳动力这个教育生产部门中最活跃要素的生产效率。[6]另一方面，也要吸收市场流动的优势，在保证底线均衡的前提下，考虑不同学校、不同教师发展的需求，鼓励学校在某一学科的师资、教材、教学模式上凸显校本色彩，实现更高水平的均衡，从而促进均衡动态发展。

（三）教师自身的专业发展与社会服从的关系

作为教师个体，有追求适合自身专业发展的环境、提升个体幸福的权利。在制定政策时，要特别关注教师个人的价值追求，把行政性的指令和教师个人的内在发展结合起来，避免政策执行过程中含有过多强制性的因素。

同时，教师也应该清醒地认识到，开放的环境有利于进行知识分享，从而促进自己的专业发展。教师专业发展观认为，教师的专业发展应该由关注个体发展转向关注群体的发展。为了促进教师群体的专业发展，教师需要在一种开放的环境中进行知识分享。因此，通过流动可以使教师在一个全新的环境中，分享更多的“异质化”知识，避免由于长时间局限在特定的小团体内部，失去多样观点之间交流与碰撞的机会，阻碍个体的专业发展。▲

[1]杨启亮.底线均衡：义务教育优质均衡发展的解释[J].教育理论与实践，2010(1)：3.

[2]贺彦芳.江苏省城乡义务教育师资均衡配置研究——基于苏南、苏中、苏北的个案分析[D]：[硕士学位论文].南京：南京师范大学，2010（5）：41.

[3]林家靖.义务教育阶段区域内教师均衡流动问题研究——基于典型个案的研究[D]：[硕士学位论文].上海：华东师范大学，2008（4）：20-24.

[4]贾建国.城乡教师交流制度的问题及其改进[J].教育发展研究，2008(20)：11.

[5]高静.经合组织促进教育公平十大策略[J].上海教育，2008(22)：44.

[6]冯文全，夏茂林.从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建[J].中国教育学刊，2012（2）：18.