反特权腐败的制度与规则审视

虞崇胜

摘要：在以往的反对特权腐败过程中，由于没有科学厘定制度与规则的区别，往往侧重于规则反腐。由于规则的易变性和规则制定往往成为特权者的专利，致使不与制度结合的规则不仅没能成为反腐的利器，反而成为滋生特权腐败的渊薮。因此，必须在科学厘定规则与制度的基础上，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，全面深化宏观制度改革，真正把权力关进制度的笼子里，从而在权力来源上遏制住特权腐败的高发和多发势头，从根本上有效遏制特权腐败现象。

关键词：特权腐败；制度；规则；治本

中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0090-006

一、问题的缘起

自从2013年1月22日习近平总书记在中共十八届中央纪委第二次全会上提出“把权力关进制度的笼子里”后，学术界制度一词迅速窜红。“把权力关进制度的笼子里”，这句话已然产生了巨大的影响，并取得了广泛共识。确实，尽管各种不同的反对特权腐败手段各有其效用，但毫无疑义具有根本性意义的还是制度，而且其充分意义程度，与制度的科学公平性成正比，这意味着不仅要增加制度的“量”，更要提高制度的“质”。孙中山说过“行易知难”，把权力关进制度的笼子里，只有在实际生活中真正做到，才能体现出权力运行的客观规律，才会名副其实。当前，关于以制度反对特权腐败的研究卷牍浩繁，但普遍存在的问题是对制度基本概念没有进行科学厘清，众所周知，反对特权腐败有两种基本的手段方式，即制度与规则。相比较而言，制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”（邓小平语）。制度区分为狭义的制度和广义的制度两类。狭义的制度（也可特称宏观制度或基本制度，下同）必须具有这种特征。如经济领域的生产资料全民制、生产资料集体制、生产资料私有制、市场经济、计划经济，政治领域的权力委任制、权力考任制、权力选任制、君主制、民主制等。而相对应，非带有根本性、全局性、稳定性和长期性的广义制度，则特称具体规则（或微观规则，下同）。如人们熟知的历史上的宫廷太监制度，就是宏观制度君主制的一种具体规则；又如现实中的党风廉政建设条例，也属于党和国家制度中的具体规则。可目前我们对这两者的差异及各自的功能认识不清，对其别异之处缺少清晰的界定，不同政治家和学者之间的理解也存在很大的分歧，并且很多情况下对两个概念不加区分，经常发生概念上的混淆。在我们看来，政界和学术界对于制度概念的滥用已经达到了一个相当严重乃至误导的地步，致使我们对制度缺乏深刻科学的理解，因此在反对特权腐败实践中未能着手建设真正治本性的宏观制度。我们以为这正是我国特权腐败现象得不到根本遏制的一个重要原因。

二、规则等同于制度助长了特权腐败

检视一下国内研究特权腐败问题的成果，在“把权力关进制度的笼子里”这一命题上，政界和学界的确存在着认识偏差。有人提出，为了将权力关进制度的笼子里，第一，要坚持权力的“有限论”，对公共权力进行依法“确权”，划定权力的范围和边界；第二，要坚持权力的“下放论”，对公共权力进行充分的“放权”，加快行政审批制度的改革；第三，要坚持权力的“阳光论”，对公共权力进行公开的“晒权”，让权力在阳光下运行；第四，要坚持权力的“责任论”，对公共权力进行有效的“责权”，实现权力和责任的对等；第五，要坚持权力的“热炉论”，对公共权力进行严厉的“制权”，提高制度的公信力和执行效率。[1] 还有人认为：美国目前已经形成了比较健全的权力制约与监督体系，其代表性的制度有如下几个方面：《文官制度法》颁布于1883年。该法的基本宗旨是要确立任人唯贤的政府官员选任制度。《预算和会计法》颁布于1921年。《有组织的勒索、贿赂和贪污法》最初是于1962年在联邦立法机关中部分提出的，后来在1970年由国会通过。《对外行贿行为法》颁布于1977年，后来在1988年进行了修订。《政府道德法》颁布于1978年，并于1989年进行过修订。《监察长法》颁布于1978年。以及《美国法典刨刑事法卷》第201条至209条规定了与政府官员贪污贿赂行为有关的各种罪名和处罚：包括贿赂公务员罪、贿赂证人罪、公务员受贿罪、证人受贿罪、国会议员及其他政府官员非法收受报酬罪、国会议员及其他政府官员从事有损政府事务罪、政府官员假公济私罪、政府官员收取来自非政府报酬罪等。[2]再有，发表在《求是》2014年第2期上《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》一文中也说：现行党内法规包括：1部党章、2部准则、24部条例等，这是党内法规体系的主干；还有几千件规则、规定、办法、细则，这是党内法规体系的枝叶。应该说，经过这些年努力，党内法规体系框架已初步形成，为我们党管党治党、执政治国提供了重要制度遵循。

从以上可以看到，若按照前述之界定，他们都是将具体规则等同于宏观制度，而且这类大同小异的观点在学术界十分普遍，举不胜举。基于这类观点，反对特权腐败的实践操作中，把权力关进制度的笼子里，往往满足于具体规则层次的所谓制度，诸如在廉政建设中制定了大量的规章制度。方朝晖先生早就质疑过这种制度（实际上是规则）决定论，认为其不可能取得预期成效，还可能走向自身愿望的反面，但他却别开生面地提出了“正人心反腐说”。他认为：中国文化中的制度向来因人事而立，也因人事而废（笔者注：这也是台湾著名学者钱穆先生早有的观点）。凡是在中国文化中建立制度的人，都必须从人事出发。只有整合人心、移风易俗、任贤使能，才能在中国文化中牢固确立制度。真正建立一种好制度，需要依赖好的、有魄力的领导，需要制定好的政策，还需要领导以身作则带头去遵守，等等。中国文化中有效的制度建立在人心整合的基础上。但是，等到它已经建立起来，也会反过来对人心构成约束。如果把制度比作冰山的话，人心和社会风气则好比汪洋大海，它们深刻地决定、影响着制度的运作，脱离了这一点，总是要受到现实的无情教训。[3]

然而，事实果真如此吗？以习近平为总书记的新一届中央领导集体上任伊始，就高举反特权腐败大旗，出台了“八项规定”，并强调要“踏石留印、抓铁有痕”，因此在很大程度上取得了明显成效，并得到广大人民群众的拥护，过去“法出而奸生、令下而诈起”（董仲舒语）的现象得到一定程度扭转。如几十个文件管不住一张嘴之吃风锐减，并且其他许多方面的措施也大都出现立竿见影之效，这是我们社会已很久所见不到的现象。然而在成效面前，还需冷静分析。因为仅仅依靠具体规则很难从根本上遏制特权腐败蔓延的势头。古今中外的反特权腐败经验教训早告诉我们，单凭事在人为之具体规则惩罚措施来禁止特权腐败的方式虽可能短期效果令人振奋，但难以消除特权腐败的系统根基。任何反特权腐败具体规则都是在一定宏观制度环境条件下发挥作用的，一个或几个有效的反特权腐败具体规则，就恰似海洋中的孤岛。若缺少科学公平的宏观制度环境条件，则会出现孤岛效应的窘迫，使原本很好的具体规则有可能被扭曲，或至少是事倍功半，多因交易成本极大而难以持久。总之，方朝晖先生所言的那些制度只不过是规则而已，规则的功效必须与宏观制度结合起来才具有长期性稳定性，如果局限于事在人为的规则，不仅难收什么正人心之功效，反而会因规则的易变，规则制定者则可利用规则的改变而谋取私利。于是，易变的规则不仅不能有效遏制特权腐败，反而可能成为特权腐败的渊薮。对此，下文将从制度与规则的本质区别来展开阐述。endprint

三、制度与规则的本质区别

制度是利益的代表，是利益的“物化”形式，凡制度都会具有某种利益激励机制。讨论制度时我们不能将它们割裂开来。曾有学者将规则混同于制度，而由此论证出“制度”与机制相割裂：“无论人们如何称呼（人们往往将相互谅解而建立起来的一些共同承认和遵守的规则称作机制，如协商机制等等），但只要是人们主动建立起来的规则都只能是制度或规则而不是机制。”[4]但这在学术逻辑上肯定是不周全的。因为，如果是真正的制度就一定会为人的行为构造了一种利益激励机制，并通过形塑与影响行动者的动机及其对环境的辨识能力来影响行为选择的社会结果；利益激励机制限制了人的行为选择，从而使其合乎制度的规范。而人的行为根据制度规范作出最优反应，目的为达到最小化交易成本和最大化增加行为福利的结果。无论是通过积极主动的行为正向激励（自然诱惑，下同），还是消极被动的行为反向激励（强制禁止，下同），制度的约束功能在实际发生的行为选择中，都会表现为趋向得到合乎于制度规范要求的行为结果。但宏观制度与具体规则有着本质区别，其在于是否具有积极主动的利益激励机制。宏观制度具有积极、主动的利益激励机制，解决了动力机制问题，因而可自动运行。宏观制度完全不是写在纸面上的规章、条文。从存在决定意识上讲，宏观制度确认和型构的利益激励机制决定人的行为模式：宏观制度怎样，人就怎样行为，怎样相互交往。如权力委任制是权力资源配置的一种方式，权力服从于来源，利益驱动之下，人们必然千方百计地去想方设法眼睛向上谋取权力，从而享有权力优越（这就是特权）。因此，其具有积极、主动的利益激励机制，必然带有根本性、全局性、稳定性和长期性，所以属于宏观制度。具体规则只有消极、被动的利益因素，即是行为反向激励，没有解决动力机制问题，需要外力操作运行。宏观制度是具体规则实施中行为选择的既定环境背景，就具体规则对人的行为约束而言，它存在着以下自身无法克服与避免的一些局限，从而不能将具体规则作为预防和消除特权腐败的长效机制。

首先，具体规则具有易变性。具体规则的实施要靠人来操作，其效用与操作者的能力、作风、品质强弱优劣密切相关。然而，活动变化着的操作者任期有限、生命有限、精力有限、动力有限、条件有限、意志有限、思考有限、智力有限、道德有限等等，这些极其错综复杂的种种有限性，便决定着具体规则实施的效用容易因人、因事、因时、因地而变。具体规则实施中可能存在“一阵风”现象，只不过是相对而言有时间长短、风力大小之不同而已。唯有当“一阵风”（具体规则实施）久而久之逐渐形成了一种风俗习惯（或更低形态的社会风气，下同），被人们所自觉认同时，才习惯成自然不会再轻易变化。但具体规则实施影响人们的风俗习惯（浅层文化）之过程是十分缓慢的，不可能立竿见影，需要外力因素持之以恒。而宏观制度则能积极主动地影响人们的思想观念（深层文化），呈自动必然性，绝不会“一阵风”，是自然而然地持之以恒“滴水穿石”。西方自近代以来，就有制度创新是个选择或成长的问题之争。如密尔便认为“制度和政府形式是个选择问题”[5]，而托克维尔则强调“法制比自然环境更有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大”[6]。这种争论是由于将宏观制度与具体规则混淆起来引起的，正确答案是二者要区别开来。即由于宏观制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，它的形成是历史的，有一个渐进的利益博弈过程。因此，宏观制度首要的是个选择问题，选择即是创制。当然，选择宏观制度后，自动运行中还需要有具体规则来配套，以在操作技术上使之尽善尽美。而具体规则的选择决定是即时的比较容易，它基本上是个成长问题。成长即是操作，其难在落实。正是从这种意义上讲，操作者的能力、作风、品质及民族习性、社会风气等的作用才功不可没。但这些因素却往往缺乏长期性、稳定性，容易沦为“雨过地皮湿”的尴尬，幻想通过“正人心”而使社会风气根本好转可能是水月镜花。与此不同，稳定的宏观制度则属纳什均衡。所谓纳什均衡，是指所有参与人的这样一种策略组合，在该策略组合上，任何参与人单独改变策略都不会得到好处。或换言之，如果在一种策略组合上，当所有其他人都不改变策略时，没有人会改变自己的策略，则该策略组合就是一种纳什均衡。所以，若一种宏观制度属纳什均衡从而让所有参与者为了自身利益而遵守其，就可以做到自动被执行。这里要注意：不论好的或坏的宏观制度都有可能是纳什均衡。如果一种坏的权力资源配置宏观制度形成了纳什均衡，那么参与者一般就没有动力去把它转型为好的权力资源配置宏观制度，需要有对长远、根本利益的科学认知来引导，有序扩大政治参与打破旧的纳什均衡建立新的纳什均衡。

其次，具体规则具有可操作性。不仅具体规则的实施要靠活动变化着的人来操作，而且各种具体规则本身的可操作性强弱难易也天然大不相同。各种特权腐败行为可分为浅层暴露性的与深层隐蔽性的两类。前者如公款吃喝、公车私用、公款旅游等摆在公众眼前的特权腐败，后者如贪污受贿、买官卖官、循私枉法等藏匿在地下的特权腐败。对于浅层暴露性的特权腐败行为，由于其发现取证相对比较简单容易，可谓“一目了然”，有关具体规则实施的可操作性强、易；只须具体规则的制定科学实际不大而化之，同时具备有程序性、保障性与惩戒性，并执行主体明确和监督惩戒机制完善，保证刚性执行，对违规行为敢于较真、碰硬，一般就大致能管用。但对于深层隐蔽性的特权腐败行为，则由于其发现取证十分复杂烦琐困难，再加上特权腐败既得利益者集团官官相护，甚至联手起来百般反抗、抵抗，所以有关具体规则实施的可操作性弱、难；除非遇到“千载难逢”的特殊偶然情形，否则查处时的交易成本极大，甚至有时办案经费超过了案子金额。具体规则只有消极、被动利益因素的行为反向激励方式，其动力不足效率不高，往往对深层隐蔽性的特权腐败行为无动于衷或无能为力，操作者的能力或精力以及道德性等稍有差欠便可能“功亏一篑”。何况规则反腐存在以下悖论。亨廷顿曾指出在一个腐败成风的社会里，采用严厉的反腐败举措反而可能增加腐败的机会，因为反腐败机构强化了的权力会加大被滥用、收买的风险。而且反对特权腐败，浅层暴露性的与深层隐蔽性的两者之间是相互联系着，必须两者的治理都整体同时有效才真正可行。否则，必然是“按下葫芦浮起瓢”，从长远根本看没有多大实际意义。如全国开展反“四风”活动后，尽管公众看得见的特权腐败行为得到某些遏制，但既有权力运行宏观制度从整体上说具有负能量的积极、主动利益激励机制，只要这种造成以往浅层暴露性的与深层隐蔽性的特权腐败行为的权力运行宏观制度环境不变，权力者特权腐败行为就还是会转向天知地知见不得人的方面去。相反，一种科学公平的权力运行宏观制度，具有正能量的积极、主动利益激励机制，即使在现有社会风气下面临阻力与困难，甚至有风险，但只要一旦建立起来，就必然对浅层暴露性的与深层隐蔽性的特权腐败两者的治理都整体同时有效，并最终也一定能因此而改变社会风气。endprint

再次，具体规则具有消极被动性。反特权腐败具体规则从某种意义上讲，是一种权力者行为的“负面清单”。其正如人们常说法律（正式规则）所不禁止的就是自由的，只受道德（非正式规则）的软约束。这种权力者行为“负面清单”，不仅存在对深层隐蔽性的特权腐败行为难以奏效的问题，对不勤政不作为之类消极腐败以及“合法伤害权”（吴思语）之类积极特权（权力优越越位）则更是鞭长莫及。且与积极腐败和消极特权相比，其在现实中更为普遍常见，对社会的危害也更为恶劣严重。如权力缺位不作为，即是黑社会或黑恶势力产生的重要原因。消极腐败还与积极腐败密切联系，正是它制造了权力寻租的社会环境气候，进而极易滋生公权力私用的各种特权腐败行为。因为若公众处处时时得不到有效的基本公共服务，则时时处处都埋下了权力寻租的种子与诱惑，令权力者和非权力者都“无可奈何”。笔者不久前实地考察了中部省份的某县，发现十八大已经过去一年多时间后，除开公款吃喝、公车私用现象有所明显改变外，在其他方面，如民生保障、市场秩序、生态环境、医疗卫生、三农问题、社会治安、食品安全等上，一切都还是“外甥打灯笼照——舅（旧）”。党政机关公务人员仍普遍“游手好闲”，工作轻松惬意，甚至“门难进，脸难看，事难办”。部分领导及干部还开始暗地里私下产生某些不满。权力天然优越和必须制约与必然竞争都是合理正常的，强力抑制而不与宏观制度建设结合，结果会适得其反。宏观制度作为一种既定的客观环境条件，或可以促进公权力者的主观能动性发挥，或会成为公权力者主观能动性发挥的障碍。下一步若非改革地方权力运行的宏观制度——领导干部委任制，形成一种科学公平的利益激励机制，即使一直能按目前的高压态势保持下去，恐怕十年八年以后地方政治生态不良状况不会发生实质性的改变。

从过去反对特权腐败的实践经验教训来看，很多时候反对特权腐败的具体规则我们都有，但是却事倍功半甚至失效，个中原因正是因为权力运行的宏观制度设计存在缺陷，有待通过深化改革加以完善。宏观制度与具体规则相比为本为体，具体规则属末属用。若宏观制度不科学公平，再理想的反特权腐败具体规则也会落空，都有可能形同虚设，或不能发挥其应有的反特权腐败功能。反过来，虽然科学公平的宏观制度确立了，如果具体规则建设没有跟上，失去了优良的具体规则配套，也会影响到宏观制度的具体实现，再美好的宏观制度也只能徒有其名；那么特权腐败也会照样泛滥盛行，进而又腐蚀宏观制度。不过，宏观制度具有对全局定性的功能，在一种好的宏观制度下，具体规则“事半功倍”，只能使它好得多一点或少一点；反之，一种坏的宏观制度下，具体规则“事倍功半”，只能使它坏得少一点或多一点。因此，中国目前反特权腐败正面临权力运行宏观制度转型的机遇与挑战。当前，既要用具体规则对特权腐败迎头痛击，更必须进一步推进宏观制度建设，对特权腐败釜底抽薪。如果宏观制度为反特权腐败创造了一个科学公平的环境基础，再加上及时推进反特权腐败具体规则建设，具体规则与宏观制度之间就会相互促进，形成一个巩固与完善有效的反特权腐败制度体系。

四、改革宏观制度：遏制特权腐败的治本之策

改革是最大红利，欲从根本上遏制特权腐败还得靠深化改革。在改革开放经历了30多年风雨历程并获得广泛共识的政治和社会情景下，完全可以及时启动宏观政治制度的改革，大可不必担心宏观制度改革会带来满盘皆输的结局。多少年来，总有那么些人危言耸听地提出政治制度改革是“开弓没有回头箭”，一旦启动便不可逆转。其实，不但具体规则层次的政治体制改革完全可逆，比如，历史上著名的“王安石改革”和“戊戌变法”，是具体规则层次的政治制度改革可逆家喻户晓之实证；即使是宏观制度层次的政治制度改革，尝试在正式上升成为宏观制度能自动运行之前，就仍完全是可以进退自如地掌控。当今干部人事制度改革“公开选拔领导干部”尝试，至今已开展近30多年了，由于实践中不断暴露出种种局限以至弊端，如高分低能现象、难以激励实干型人才等，所以一直停留在具体规则层次，没能跟古代时的科举制一样，上升正式成为与权力委任制平行的宏观制度。

这现实的活例证明宏观制度的政治改革也完全是可控的，决策者能根据实践反馈的信息作出选择。俗话说“金无赤足，人无完人”，一种宏观制度也当如此。权力委任制、权力考任制、权力选任制，这三种权力资源配置基本方式都各自“尺有所短，寸有所长”，关键是要“用其所长，避其所短”。我们认为于提升到宏观制度层次上而言，三者中权力选任制最急待通过改革完善使之名副其实，权力考任制次之，因为权力委任制则最为落实到位却容易产生弊端。我们以为权力资源配置基本方式架构应以权力选任制为主，权力委任制和权力考任制为辅。即借鉴许多国家已有的成功范例，政务官实行选任制，根据信息对称原则直接或间接选举。而具体的事务班子实行彻底的委任制（即组阁制），以对政务官负责。其他业务官实行改进的考任制，使之能在政治上保持中立，并分文官、法官、检察官、警官、军官各自的考试内容与方式不同；其中对军官而言，战场就是考场，平时演习则是考试。若此，便为国家治理的现代化和国家的长治久安，奠定了科学公平的权力资源配置宏观制度基础。

2014年2月17日，习近平总书记在中央党校省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调：“坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。”并指出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理社会主义国家是一全新的历史事物，中共执政60多年来积累了丰富的正反两方面经验。特别是改革开放以来，正如习近平总书记所说：“我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这就为通过改革完善国家治理体系，从根本上有效遏制特权腐败现象指明了正确方向与路径。本文的上述讨论，完全契合这一正确方向与路径。应该说，理论上已经清晰了，剩下的问题是实践。以习近平为总书记的新一届中央领导集体反特权腐败先治标立信，已初步赢得了全党全军全国各族人民的高度信赖，威望提升速度超乎人们预期。机不可失，时不再来。下一步，应一鼓作气，抓住时机乘势而上，再接再厉进行宏观制度改革来治本。“一万年太久，只争朝夕”。前面业已说过宏观制度其实是个选择问题，经过改革开放30多年的利益博弈，选择的时机条件完全成熟，可以考虑选择几个地方县（市）和几家国有大中型企业及几所国有大中专院校进行权力选任制的改革试点，及时从宏观制度的层面上推进国家治理体系和治理能力现代化，从而在权力来源上遏制住特权腐败的高发和多发势头，进而从根本上有效遏制特权腐败现象。

参考文献：

[1]顾杰.如何把公共权力关进制度的笼子里[J].中国行政管理，2013，（10）.

[2]北顾.美国如何把权力关进制度的笼子[N].学习时报，2013-7-29.

[3]方朝晖.如何为中国立制度[J].人民论坛·学术前沿，2013，（5）上.

[4]李景鹏.论制度与机制[J].天津社会科学，2010，（3）.

[5][英] 密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982：6.

[6][法]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆1988：354.

（责任编辑 吴兴国）endprint