农业基础设施供给不足的根源与破解

2014-05-27郭珍曾福生

江淮论坛 2014年3期

郭珍+曾福生

摘要：农业基础设施供给不足、错配制约现代农业发展。在分析农业基础设施供给机制的基础上，探究农业基础设施供给不足及错配的根源，研究结果显示：中央政府与地方政府之间信息不对称，地方政府配套资金到位率低，缺乏有效的官员监督机制致使纯公共物品属性的农业基础设施供给不足。县、乡两级财政拮据，基层官员追求政治晋升，农业基础设施需求表达机制缺失，导致准公共物品属性的农业基础设施供给不足、错位。兼业农户与新型农业经营主体对私人物品属性的农业基础设施有效需求不足，直接需求不足时，引致需求不足，最终私人物品属性的农业基础设施供给不足。基于此，提出构建农业基础设施供给绩效评价系统，深化财政体制改革，强化需求表达机制，壮大新型农业经营主体的对策建议。

关键词：农业基础设施；供给机制；绩效评价；需求表达机制；新型农业经营主体

中图分类号：F302 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0019-005

我国经济社会发展正处在转型期，工业化、信息化、城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐。在地少水缺的资源环境约束下，保障国家粮食安全、增加农民收入、推进农业现代化的要求决定了农业基础设施在农业生产和经济社会中具有特别重要的作用。[1]鉴于农业基础设施的重要性，2004年起连续发布的11个关于“三农问题”的中央一号文件中，对农业基础设施都有所提及，特别是2008、2011年中央一号文件的关注重点就是农业基础设施。财政投资于农业基础设施的规模不断上升。按照中央政府的意图，投入于农业基础设施的资金越多，农业基础设施供给的数量及质量相应提高，农业自然灾害成灾率相应降低，能促进农业增产、农民增收。但现实情况却不容乐观，农业基础设施供给不足、错配，农业水旱灾害成灾率依然较高，出现这一情况的根源何在，如何破解？本文在分析不同属性农业基础设施供给机制的基础上，探究农业基础设施供给不足及错位的根源，弥补现有研究的不足，进而破解其供需矛盾，提高农业基础设施供给效率，满足农民需求，以真正发挥农业基础设施在现代农业建设中的重要作用，促进现代农业更好更快发展。

一、农业基础设施供给机制分析

农业基础设施供给机制的实质是农业基础设施供给中的资源配置方式。农业基础设施供给机制主要由决策机制、筹资机制、监督约束机制构成。决策机制是指农业基础设施供给的数量与质量由谁决定，它是农业基础设施供给机制的基础。筹资机制指由谁、通过何种方式来负责提供农业基础设施建设所需资金，这主要涉及供给主体问题。监督约束机制是指对农业基础设施供给中资金运行的监督以及建成后农业基础设施使用、维护、管理等一系列问题的监督，它是农业基础设施有效供给的保证。[2]农业基础设施是一个复杂的大系统，涵盖的范围相当广泛。根据不同的标准，可以将它看成不同子系统的集合。从产品属性看，农业基础设施系统由纯公共物品、准公共物品、私人物品三个子系统构成，其中，准公共物品又可细分为接近纯公共物品的准公共物品、间接准公共物品及接近私人物品的准公共物品。每个子系统又由更小的子系统构成，层层分解，层次分明。产品属性不同，其相应的供给机制也不同。

纯公共物品属性农业基础设施如大江大河治理、农产品流通基础设施等，具有非排他性、非竞争性、全国性、跨区域性等特点，所需投资巨大，中央政府承担主要供给责任，其资金来源于中央财政。接近纯公共物品的准公共物品农业基础设施具有地域特征，各地所需要的农业基础设施的种类、数量差别大，从信息非对称理论来看，地方政府更了解所管辖地区的农业、自然灾害情况和农户的需求状况，因此，对于区域性的、与地方农业发展和农户生活密切相关的农业基础设施，需要地方政府承担主要供给责任。接近纯公共物品农业基础设施供给资金来源于地方各级财政。纯公共物品属性、接近纯公共物品属性农业基础设施供给的数量、种类等与农户利益息息相关，理当集体决策，但现阶段主要是自上而下进行决策，排除了公众的参与。公共物品属性农业基础设施供给中财政资金的使用应受到社会、公众的监督约束，以提高财政投资效率。间接准公共物品、接近私人物品的准公共物品及私人物品产权归属较明晰，供给主体提供相应农业基础设施时能获得利润，在财政资金有限的情况下，这一类型的农业基础设施企业、农户进行供给能减轻政府的压力，私人物品属性农业基础设施供给以农户需求为导向分散决策，资金来源于农户私人投资或以盈利为目的的机构，其资金的使用效率高，能提高农业基础设施的供给效率，实现资源的最优配置。

农业基础设施是一个有机的整体，纯公共物品、准公共物品、私人物品是农业基础设施体系的不同层面，需要相互配合才能发挥作用，任一环节出现问题，都会影响总体效果的发挥。因此，在分析各属性农业基础设施供给机制的基础上，探究各属性农业基础设施供给不足、错配的原因，各个击破，对实现农业基础设施的有效供给至关重要。纯公共物品属性农业基础设施资金来源于中央财政，接近纯公共物品的准公共物品农业基础设施资金来源于地方各级财政，两者资金来源都是财政，且中央政府供给的农业基础设施最终要通过地方政府实现，因而其供给不足、错位的根源有共同点，可以把这两类农业基础设施归为具有公共物品属性的农业基础设施。最终将农业基础设施分为两大类：政府为供给主体具有公共物品属性的农业基础设施，私人为供给主体具有私人物品属性的农业基础设施。[3]

二、农业基础设施供给不足和错配的原因分析

依照前述农业基础设施供给机制分析所提供的线索，农业基础设施供给不足及错配的原因进一步分析如下。

（一）公共物品属性农业基础设施供给不足原因分析

1.纯公共物品属性农业基础设施供给不足的原因分析

中央政府是纯公共物品属性农业基础设施的供给主体，但中央政府投入纯公共物品属性农业基础设施时，不是直接投入，而是通过财政转移支付给地方政府，由地方政府供给，这将出现“委托代理”问题。有学者研究表明，在专项资金分配环节上，存在着重复设置项目、多头审批、层层截留等问题，几乎每一笔专款经过每一层审核都会出现10%～20%的损耗。即使没有截留，对于具有强烈投资冲动的地方政府而言，资金总是趋于短缺。中央政府财政支持下的一些农业基础设施项目可能会增强地方政府供给农业基础设施的兴趣。然而，在缺乏有效的官员监督机制，中央、地方政府信息不对称的情况下，地方官员为了政治晋升，可能将中央农业基础设施建设专项财政资金用于非农领域。[4]且在纯公共物品属性农业基础设施供给中，中央政府往往只提供部分资金，一般要求地方各级进行资金配套，但是目前地方各级政府由于各种原因，配套资金的到位率低，对中央的农业基础设施建设财政资金投入，存在“钓鱼现象”。因此，虽然中央政府为了确保粮食安全，实现农业现代化，重视纯公共物品属性农业基础设施的供给，但在信息不对称及要求地方政府提供配套资金的情况下，纯公共物品属性农业基础设施会出现供给不足现象。endprint

2.准公共物品属性农业基础设施供给不足、错位的原因分析

（1）基层政府视角

对于准公共物品属性农业基础设施供给，最直接相关的是县、乡两级政府。然而，作为供给主体的县、乡两级政府的供给能力偏弱是当前农业基础设施供给中的一个突出问题。县、乡两级财政拮据，难以有效承担起应有的农业基础设施供给主体的角色。中央财政与地方财政划分模式与事权划分模式的不对称成为基层政府财政困难的体制性诱因。财权上收而事权下移，直接加重了县乡政府的财政负担，造成县、乡政府在农业基础设施供给能力上的欠缺，上级政府有限的转移支付并不能从根本上解决地方政府的财政困难。且2003年农村税费改革直接减少了县乡财政收入，在支出压力加大的情况下，县乡政府减少了农业基础设施的资金投入。[5]在经济发展过程中非农产业对总体经济增长的贡献会越来越大，农业对经济增长的贡献越来越小，在以GDP增长为主的考核体系下，追求政治晋升的基层政府官员从自身利益出发更倾向于将有限的财政收入用于更能带来政绩的基础设施，没有压力和动力为农业经营主体提供所需的良好的基础设施。因此，农业经营主体急需的农业基础设施供给不足与具有明显政绩特征的公共物品“过度供给”并存的现象在我国农村公共物品供给过程中长期存在。[6]

（2）农业经营主体视角

基层政府的目标函数主要是追求公共机构的效用最大化，基层官员的目标函数是追求政治晋升，因此基层政府倾向于通过各种政策规定、下达指令、指标等形式直接决定农业基础设施供给的规模、结构和程序，在其决策过程中排除农业经营主体及其代理人的有效参与以实现效用的最大化。在这一情况下，农业经营主体必须联合起来建立完善的需求及利益表达机制向政府表达需求，在政府不愿提供时向政府施压，以确保地方政府对具有准公共物品属性农业基础设施的投入，使政府提供的农业基础设施能满足农业经营主体的真正需求。需求及利益表达的有效性是通过组织完成的，组织化程度越高，需求表达就越有力度，越有效；反之，需求表达就越无效，越无力。农业经营主体组织的完善程度直接影响到农民需求﹑利益表达的效果。但现阶段，以兼业农户为主的农户结构及体制限制使得各种能真正代表农民利益的农民合作组织难以合法成立，即使成立，也受政府管理，因而难以有效担当农业经营主体利益的代言人，发挥农业经营主体利益聚合、传递甚至参与决策的功能。适格代理人的缺失阻滞了农民需求表达的有效性，因此，准公共物品属性农业基础设施供给出现不足，或出现错配，农业经营主体需求得不到满足。[7]

（二）私人物品属性农业基础设施供给不足的原因分析

1.私人物品属性农业基础设施最终消费需求不足

农业经营主体是私人物品属性农业基础设施的消费者，消费者对某一物品进行消费的决策依据是其带来效用的大小。农业经营主体消费私人物品属性农业基础设施得到的效用是从农业中取得的利润减去消费农业基础设施的价格，利润越低，农户得到的效用越少，作为理性的经济人，当效用为零或者为负时，将停止对私人物品属性农业基础设施的消费。现阶段，从事农业生产的利润低，且利润波动大。按照一般经济学的分析，风险与利润成正比，但农业有其特殊性，往往面临的是高风险，低收益。由于高风险低收益，农业经营主体消费私人物品属性农业基础设施获得的利润很低。另外，随着经济的发展，工价不断上升，农业经营主体获得农业基础设施相关服务需要支付更高的价格。且随着市场化改革，国家对农业基础设施的投入减少，在集体经济时期修建的农业基础设施老化、失修，农户自己必须投入从事农业生产所需的农业基础设施，因而从事农业生产的机会成本升高，消费农业基础设施的机会成本也随之不断提高。在从事农业生产获得的利润较低，消费农业基础设施价格及机会成本较高的情况下，农业经营主体消费私人物品属性农业基础设施的效用为负，作为理性的经济人，农业经营主体将不会消费私人物品属性农业基础设施。[8]

以上分析的是农业经营主体对私人物品属性农业基础设施需求的基本情况，但农业经营主体类型不同，对私人物品属性农业基础设施需求有差别。兼业农户相当比重收入来源于非农业，消费农业基础设施最终获得的效用很少或为负，因而对私人物品属性农业基础设施基本没有需求。新型农业经营主体如专业大户、家庭农场以经营农业为主，由于具有较高的经营管理水平，且经营面积较大，取得的农业收入较高，对私人物品属性农业基础设施有需求。但由于新型农业经营主体在发展过程中有诸多制约因素，新型农业经营主体不敢也没有能力对农业基础设施投资，因而对私人物品属性农业基础设施的有效需求不足。通过上面的分析可知，农业经营主体缺乏消费私人物品属性农业基础设施的积极性，具有私人物品属性的农业基础设施没有市场。农业经营主体对私人物品属性农业基础设施需求少，农业经营主体是最终的消费者，最终消费者有效需求不足，那么私人物品属性农业基础设施的提供者，对私人物品属性农业基础设施的引致需求少，因此，私人物品属性农业基础设施供给不足。[9]

2.最终需求不足导致农业基础设施引致需求不足

农业经营主体对私人物品属性农业基础设施的需求是直接需求，农业基础设施供给主体的需求是引致需求，是由直接需求决定的。由于农业边际收益低，农业经营主体对私人物品属性农业基础设施的需求大幅减少，引致需求也随之减少。农业边际收益低是投资主体激励不足、社会资源动员面临重重障碍的根本原因。农业比较利益低→兼业→对农业基础设施需求少→引致需求少→私人物品属性农业基础设施供给不足→自然灾害发生时，遭受损失大→农业比较利益进一步下降，如此陷入恶性循环。私人物品属性农业基础设施的最终消费者是农业经营主体，他们由于投资农业收益低而缺乏对私人物品属性农业基础设施的需求，而其他主体对私人物品属性农业基础设施的需求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求，总需求水平大幅降低使农业基础设施建设作为一个产业陷入全面低迷，从而造成私人物品属性农业基础设施供给不足。只有逐步扭转这一趋势以改变各个投资主体的效用函数，才能使其产生对私人物品属性农业基础设施进行投资的正向激励。[10]endprint

三、结论及政策建议

中央政府与地方政府之间信息不对称，地方政府配套资金到位率低，缺乏有效的官员监督机制造成纯公共物品属性农业基础设施供给不足。县、乡两级财政拮据，基层政府从自身效用最大化出发，忽视农业经营主体的真实需求，倾向于提供具有显著政绩的基础设施；而现阶段以兼业农户为主的农户结构使得农户的组织程度低，农户对国家相关政策了解少，维权意识薄弱，导致农业基础设施利益、需求表达机制缺失，最终导致准公共物品属性农业基础设施供给不足或错位。农业比较利益低下，从事农业生产的直接成本和机会成本都很高，兼业农户对私人物品属性农业基础设施的最终需求不足；新型农业经营主体对私人物品属性农业基础设施有需求，但数量较少且在发展中受到土地流转、农业保险缺少的制约，新型农业经营主体对私人物品属性农业基础设施的有效需求也不足。农业基础设施的投资主体（供给主体）对私人物品属性农业基础设施是一种引致需求，当直接需求不足时，引致需求不足，从而造成私人物品属性农业基础设施供给不足。[11]根据研究结论，提出以下政策建议：

（一）构建农业基础设施供给绩效评价系统

中央政府应建立农业基础设施供给绩效评价机制，一个有效的绩效评价系统能够向中央政府揭示公众的满意程度和预期目标的实现程度，而且也能指明农业基础设施支出决策的改进空间和应采取的后续行动。建立供给绩效评价机制，健全以结果为导向的农业基础设施建设财政资金使用机制，能在一定程度上防止地方政府截留、挪用农业基础设施建设专项资金。调整地方官员的晋升激励机制，改变过度强调政府主导经济建设的传统治理理念为强调有利于社会和谐稳定的民生为本理念，把地方政府供给农业基础设施的绩效纳入政治晋升考核范畴，将农业基础设施建设资金的使用效率与管理人员的待遇和政治期望值挂钩，从而提高农业基础设施供给数量、效率和质量。[12]

（二）深化财政体制改革

事权下移、财权上移导致地方政府特别是基层政府财政紧缺，无力也不愿供给农业基础设施。因此，应深化财政体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节，逐步取消地方资金配套。一些地方政府不具供给优势的公共产品，中央政府应承担主要责任，以确保地方政府财政用到更有优势的地方。在农业基础设施供给中，地方政府特别是基层政府更具信息优势，中央政府应加大对农业基础设施建设的专项转移支付力度，确保资金充裕，在建立了以结果为导向的农业基础设施供给绩效评价机制后，地方政府特别是基层政府才能有效供给地方性的农业基础设施。

（三）强化需求表达机制

从农村和农业经营主体的实际需要出发，建立充分体现农民需求的偏好显示机制和自下而上的农业基础设施供给决策机制，确保农业基础设施供给与需求一致，根除自上而下的供给型决策失误造成的有限投入损失。要构建这样的机制，必须强化信息披露，减少信息不对称性，让农民更准确地掌握农业基础设施建设的相关信息，从而提供有价值的意见和建议。同时应提高农业经营主体的组织化程度，建立起真正能代表农业经营主体利益，能有效表达其需求的农民合作组织。通过农民合作组织向政府表达农业经营主体的真实需求，同时监督政府对相关资金的使用，使农业基础设施供给效率得到提高。在政府忽视农业经营主体需求的情况下，农民合作组织应与政府谈判，通过谈判保护农业经营主体利益，表达农业经营主体需求。[13]

（四）壮大新型农业经营主体

要使具有私人物品属性农业基础设施得到有效供给，应鼓励发展专业大户、家庭农场等新型农业经营主体。有关部门应创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场，为新型农业经营主体发展提供配套措施，如完善土地流转、农业保险市场等，充分利用各类培训资源，加大专业大户、家庭农场经营者培训力度，提高他们的生产技能和经营管理水平，使新型农业经营主体能在政策的支持下，利用规模及技术优势、管理才能获得较高利润。只有从农业生产经营中获得较高利润，新型农业经营主体才有能力对私人物品属性农业基础设施进行投资或者从其他供给主体购买相关服务，私人物品属性农业基础设施才能得到有效供给。[14]

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