加快发展政策性农业保险的几点建议

国家发展改革委农村经济司年度计划处

政策性农业保险是政府支持农业发展的重要措施之一。近年来我国农业保险发展很快，但总体上看仍是农业支持保护体系中相对薄弱的环节。2004年以来连续10个中央1号文件及党的十七届三中会《决定》，均对我国政策性农业保险发展提出明确的指导性意见，今年中央1号再次要求加大农业保险支持力度。

一、我国农业保险发展现状及存在的主要问题

我国政府支持的农业保险起步较晚，但发展很快。2004年保监会开始在上海、吉林、黑龙江、江苏、四川、新疆等6个省区市开展政策性农业保险试点工作，2007年扩大到14个省，目前已经覆盖全国所有省份。全国开展农业保险业务的保险公司由试点初期的6家增加到25家，适度竞争的市场环境初步形成。过去10年，我国农业保险业务规模的平均发展速度达到49%，成为全球仅次于美国的第二大农业保险市场。2013年我国主要农作物承保面积达到11.06亿亩，保险金额达到1.39万亿元，参保农户达2.14亿户次，均创历史新高。2007—2012年，农业保险累计向1.13亿户次的农户支付赔款551亿元，对减轻农民的灾害损失、稳定农业生产发挥了积极作用。在一些保险覆盖面较高的地区，农业保险赔款成为灾后恢复生产的重要资金来源。

现阶段我国农业保险的发展有两个突出特点：

政策性保险是我国农业保险的主体。政府主要通过保费补贴方式支持农业保险发展。2007年中央财政首次列支21.5亿元预算开展农业保险保费补贴试点，2012年中央财政农业保费补贴预算额度已经达到98.1亿元。目前中央财政补贴的保险品种达到15个，具体包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、糖料作物、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、育肥猪、奶牛、牦牛、藏系羊等，基本覆盖主要的种植业、畜牧业产品。2012年我国农业保险保费收入240亿元，其中享受财政保费补贴的农业保险保费规模达到235亿元，所占比重高达98%。

农业保险发展的基本原则和框架已经初步确立。去年3月1日正式实施的《农业保险条例》明确了农业保险制度的基本构架和原则。条例规定，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，任何单位和个人不得强迫、限制农民或农业生产经营组织参加农业保险。国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度；农民或农业生产经营组织投保的农业保险标的属于保费补贴范围的，由财政部门给予保费补贴；保险机构经营农业保险业务实行自主经营、自负盈亏、单独核算损益，并依法享受税收优惠，具体的政策和办法正在制订之中。

目前我国农业保险存在的主要问题：

一是保障水平较低，难以有效分担农业面临的自然和市场风险。目前我国农业保险对农民的保障程度仍属于较低水平，主要是针对自然灾害造成的损失，以“物化成本”为标的提供保险，处于“保成本”的初级阶段，与发达国家的“保产量”、“保收入”相比，保障水平有较大差距。以种植业保险为例，2013年河南省小麦、玉米每亩保额分别只有311元、251元，这对于分散的小农户而言尚有一定作用，但对规模经营主体来说，由于生产总成本较高，按照这个标准投保就没有什么意义，一旦发生风险，保险赔偿额远远不能弥补损失。这是一些地方农民参保积极性不高的主要原因。

二是农业保险覆盖面低，保险品种相对较少。按照种植面积计算，2013年我国主要农作物的保险覆盖面只有50%左右。相比之下，美国主要农作物的参保率达到80%以上；日本、韩国农民主要通过农协参加农业保险，参保率几乎100%，但带有一定的强制性。从保险品种看，目前我国农业保险品种共有几十个（包括中央和地方提供补贴的品种），以保生产成本为主；而美国目前已经有150多种农作物被纳入农业保险范畴，可供选择的保险品种超过300个，农民可以选择不同的产量水平或收入水平进行投保。

三是政策支持方式比较单一。从世界上农业保险发展比较成功的日本、美国、西班牙等的实践看，政府支持农业保险的具体途径，包括保费补贴、业务费用补贴、税收优惠、再保险支持、巨灾保险分散机制等方面，而我国由于政策保险起步较晚，目前还主要通过保费补贴的方式予以支持，支持方式相对单一，特别是农业巨灾保险和再保险制度仍没有建立，保险机构经营农业保险业务仍面临较高风险，影响保险市场的供给。

二、政策

农业是国民经济的基础产业，也是面临自然与市场“双重风险”的弱质产业。通过农业保险，可以有效减轻自然灾害及农产品价格波动给农民带来的损失，是保障农民收入水平、促进农业生产稳定发展的重要途径。纵观美、欧、日、韩等农业发达国家的农业支持与保护政策体系，农业保险政策在其中占有十分重要的地位，且有不断强化的趋势。近年来，由于气候变暖导致极端灾害性天气多发频发，生物能源开发、金融炒作等因素导致我国农产品价格波动加剧，农业生产面临的自然风险和市场风险明显加大，给现代农业发展带来新的挑战。新形势要求我们，必须把加快发展政策性农业保险作为支持农业的重要内容。

（一）进一步确立农业保险的政策性定位

国内外的实践表明，农业保险的发展离不开政府的政策支持，而且近年来各国对农业保险的支持有不断强化的趋势。我国农业保险仍处于起步阶段，必须坚持把农业保险作为农业支持保护体系的重要组成部分，进一步突出重点，明确方向，加大支持力度，加快建立符合我国国情及现代农业发展需要的政策性农业保险制度，并加强与农业直接补贴、价格调控等支持政策的相互协调。

（二）完善农业保险保费补贴政策

保费补贴是我国政府支持农业保险发展的主要政策工具。要围绕保障国家粮食安全和主要农产品供给这一核心目标，进一步突出保费补贴政策的支持重点，区别不同地区和品种，实行差别化的保费补贴政策。不断提高中央财政对稻谷、小麦、玉米、生猪等重要农产品的保费补贴力度，适当降低主产区省级财政对粮食作物、生猪的补贴比例，不再要求粮食生产大县、生猪生产大县配套补贴保费，减轻地方财政压力，调动主产区政府支持发展农业保险的积极性。对于同一农产品、不同风险保障水平的农业保险险种，可随着保障水平的提高，逐步降低政府保费补贴的水平，更多地发挥市场机制来满足不同经营主体的保险需求。

（三）逐步提高农业保险的风险保障水平

由于发展水平不同，现阶段我国的农业保险仍应坚持以灾害补偿为主，重点保各类农业灾害给农民带来的损失。但与此同时，要适应农业生产成本持续上升和农业风险增大的基本趋势，稳步提高风险保障水平，逐步由目前的“保物化成本”，向“保生产成本”、“保产量”、“保价格和收入”的方向发展。各级政府要积极引导保险机构提高享受财政补贴险种的保障水平，尽快达到“保生产成本”的程度。按照今年中央1号文件的要求，积极探索开展财政支持的粮食、生猪、蔬菜等农产品目标价格保险试点。在目前“低保障、广覆盖”的普惠型农业保险品种基础上，鼓励保险公司开办农产品“产量保险”、“收入保险”等保障水平较高的新型险种，让农民和新型农业经营主体自愿、自主选择。

（四）积极扩大农业保险的覆盖范围

除了主要的种植业、畜牧业产品之外，要逐步将区域性的特色优势产业和农产品品种纳入农业政策性保险的范围，重点包括农作物制种、渔业、农机、设施农业、家禽养殖、肉牛肉羊、苹果、柑桔、香蕉、茶叶、蚕桑等。鼓励保险公司提供相应的保险品种，符合条件的由中央或地方财政给予保费补贴等政策支持。

（五）推进建立财政支持的农业巨灾风险分散机制

缺乏农业巨灾风险分散机制是影响我国农业保险供给的重要原因。目前，为了分散农业巨灾风险，我国保险公司主要采取提取巨灾风险准备金、向国际市场购买再保险的方式，一些地方政府也开展了提取农业巨灾风险准备金的实践探索。要在此基础上，抓紧研究在国家层面建立由财政支持的农业巨灾风险分散机制。可以考虑由财政出资建立全国性的农业再保险公司，专门向农业保险机构提供再保险服务。也可以考虑由中央政府、地方政府和农业保险公司按照一定比例出资，建立全国性农业巨灾风险准备金制度，形成更大范围、更高层次的巨灾风险分散转移和补偿机制。

（六）进一步拓展政府支持农业保险的具体方式

全面贯彻落实《农业保险条例》，坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，在完善保费补贴政策、农业巨灾风险分散机制的同时，抓紧研究制定支持保险机构经营农业保险业务的税收优惠、再保险支持等政策措施，促进农业保险加快发展。endprint