低碳经济转型的主要途径与政策工具

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员 庄贵阳

低碳经济是指在一定的碳排放约束下，碳生产力和人文发展均达到一定水平的一种经济形态，旨在实现控制温室气体排放的全球共同愿景（潘家华等，2010）。“低碳经济”理念是在气候变化背景下产生的，气候变化的影响和威胁是低碳经济转型最重要的政治驱动力。2008年金融危机以来，多数发达国家进一步明确和提升了节能环保和新能源产业的战略地位，并将其纳入国家发展战略，作为调整经济结构、刺激经济复苏、抢占竞争制高点的支柱产业和新的经济增长点。低碳发展不仅仅是中国应对全球气候变化的战略考虑，更是绿色增长的需要。

发展低碳经济的几种途径

一是调整产业结构。从历史经验来看，发达国家通过加速产业结构升级，带动经济向低碳转型。高能耗的原材料产业和制造业在国民经济中的比重明显下降，低排放的金融、服务、信息等产业迅速发展。通过提高环保标准等措施，发达国家第二产业的内部结构也发生明显变化，低端制造业和冶金、化工等高耗能产业发展停滞甚至萎缩，部分转移到发展中国家。处在城市化和工业化过程中的发展中国家，尽管国民经济中高耗能制造业比重上升的阶段特征一时难以改变，但仍将调整产业结构作为控制温室气体排放的重要途径。鉴于中国工业化、城镇化的建设尚未完成，高能耗制造业一定时期在中国仍应占有一定的比重，但是仍然要把结构调整作为核心内容。

二是强化节能和提高能效。节能减排是当前中国转变经济增长方式的重要内容。而对于发达国家来说，工业领域的节能已经做得很好，建筑和交通是他们重要的节能领域。根据国际能源署的统计，1990-2006年发达国家人均建筑采暖能耗下降19%、大型家用电器能耗下降24%、新车每百公里油耗平均下降15%。欧盟提出到2020年能效提高20%的目标，并制定了包括建筑、交通在内的十大领域的节能计划；日本自本世纪初实施“领跑者计划”，通过设立能效标杆，鼓励电器和汽车等用能设备营运商采取节能措施，提高能效。2009年，美国制定新的汽车燃油经济性标准，要求2011年所有在美国制造和销售的轿车和轻型卡车每百公里油耗比当前（2009年）水平下降8%。

三是优化能源结构。传统的做法是用天然气替代煤炭。1990-2008年发达国家总体能源结构中，石油比重相对稳定，核能和可再生能源小幅上升，天然气在一次能源消费中的比重由20%上升到25%，煤炭比重由24%下降到21%。其次是大力发展核能。法国目前核电年提供电力占总发电量的约80%。2011年福岛核事故之后，德国采取了“弃核”政策。中国一直积极发展核能，目前在核能发展中秉持发展与安全并重的方针。再次是大力发展新能源和可再生能源，如欧盟提出到2020年可再生能源消费占终端能源消费的20%、汽车燃油的10%必须采用生物燃料。生物燃料开发和利用方面，巴西用甘蔗做燃料乙醇。

四是保持和增加森林碳汇。森林作为陆地生态系统的主体，在全球生态系统中发挥举足轻重的作用。林业在应对气候变化特别是低碳经济中大有作为。据IPCC估算，全球陆地生态系统中约储存了2.48万亿吨碳，其中1.15万亿吨碳储存在森林生态系统中，占46%。科学研究表明，林木每生长1立方米，平均吸收1.83吨二氧化碳、放出1.62吨氧气。

五是重视碳捕集与封存技术的研发。碳捕集与封存技术目前仍处于研发阶段，如果取得技术突破，使成本和能源消耗大幅降低，未来大规模商业化应用的减排潜力巨大。根据国际能源署报告，为了实现全球温室气体排放目标，2030年所需减排量的10%将依靠碳捕集与封存技术来实现。为了争夺未来关键低碳技术的主导权，美欧国家、加拿大等都在实施碳捕集与封存技术的研发工作。目前最大的技术障碍是将二氧化碳捕捉运输到一个位置再埋到地下的能耗很高，经济性不高；另外是否有合适的地方（地质条件）来储藏二氧化碳也是一个问题。

六是减少非二氧化碳温室气体排放。除二氧化碳外，《京都议定书》规定的温室气体还包括甲烷、氧化亚氮等其他5种。发达国家针对不同排放源，采用相应技术和手段，减排非二氧化碳温室气体成效显著。1990-2007年，发达国家甲烷排放减少17%、氧化亚氮减少25%。

低碳发展的政策工具

上述低碳经济转型六个方面途径的潜力需要通过有效的政策工具来实现。低碳发展的主要政策工具大致可以分为四类：命令约束型政策、财税金融型政策、市场机制型政策、公共参与型政策。

制定法律法规，颁布相关标准。2008年，英国提出低碳经济理念，率先颁布了《气候变化法》，规定2020年在1990年水平上温室气体减排26%、2050年减排80%；要求政府每5年公布一次碳预算，组建专门的气候变化委员会，评估减排行动和碳预算的执行情况。欧美还强化已有的法律法规、强化节能标准。此外，如规划，我国有“十一五”规划、“十二五”规划，这些都是命令控制型政策手段。

采取经济政策，推进激励措施。激励手段包括财力手段和税收手段。为支持开发可再生能源，英国政府给投资成本高的海上供电项目提供30%到50%的资金补助。多数欧盟国家对新能源和可再生能源的研发和应用实行减免增值税和所得税等税收优惠政策。部分欧盟国家还增设了碳税或气候变化税。此外，政府与企业签订自愿协议，对完成目标的企业，给予一定的税收减免或其它激励，促进企业节能减排。

利用市场机制，降低减排成本。目前占主导地位的排放权交易市场具有强制性特征，前提是政府设定温室气体排放总量，并将排放配额发放到企业，创建排放配额交易机制。根据科斯定理，把产权界定清楚，交易成本为零或者很小，市场均衡的最终结果都是有效率的，从而实现资源配置最优，使外部性因素内部化。碳交易就是基于这样的机理，根据一定的规则，给企业分发排放配额，企业自主决定减排还是市场购买，以达到最优的效果。2005年，欧盟率先启动总量控制与交易体系，覆盖发电、钢铁、建材、石油和造纸5大高耗能行业的12000多家企业，其二氧化碳排放约占当年欧盟排放总量的45%。美国、澳大利亚和欧盟的一些发达国家以及印度，还采用可再生能源配额交易和合同能源管理等市场机制的作用，以降低成本，筹集资金。

推动社会参与，引导消费行为。把公众参与纳入到低碳建设当中来，这是一个非常重要的方面。建立信息服务体系，提高公众应对气候变化意识，有利于调动全社会参与减排的积极性，让公众了解气候变化的知识、中国所处的国际地位、国家的政策措施，然后在行业商业活动、日常生活中贯彻气候变化和低碳的发展。对于企业来说，也需要做出一定的调整，也应该履行相应的社会责任。

加大研发投入，鼓励技术创新。当前受到广泛关注的关键技术，包括核聚变技术、清洁煤利用技术、智能电网、电动汽车、生物燃料以及碳捕集与封存技术等。对于这些技术来说，研发周期长、投入大、风险高，需要政府制定长远的技术发展战略，并给予相应的政策和资金支持，以鼓励创新。政府对处于不同发展阶段的技术采取不同的鼓励措施。在研发阶段，侧重政策和财政直接投入性支持；在示范阶段，通过资助、税收减免、低息贷款进行激励；在商业推广阶段，通过赋予特许经营权、政策采购、监管、发放排放配额等方式促进新技术的应用和扩散。

以制度建设保障低碳发展

中国要走向生态文明是一个必然的趋势。发展低碳经济，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县，取消地区生产总值考核。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，谁受益，谁补偿。必须充分发挥政府在规划制订、政策引导、财政投入、加强监管、提供服务等方面的主导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，充分发挥企业在发展低碳产业、开发碳技术、设计低碳商业模式等方面的主体作用，充分发挥社会各界的主动性、积极性和创造性，全社会共同努力、共同推动，实现政府主导力、企业主体力、市配置力、社会协同力“四力合一”。必须合理调控经济增长速度，合理控制能源消费总量，从严控制各类建设占用耕地，有效控制工业、建筑、交通和农业等领域温室气体排放。