事企分开后事业单位内部控制的加强与管理

祁芳

摘要：2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该项规范的印发意味着在行政事业单位建设有效的内控制度势在必行，笔者经历了事企分离的过程，认为对于分离后的事业单位来说，建立一套行之有效的内控制度尤为重要。文章分别从树立内控意识、建立健全岗位责任制、加强实物资产、合同、印章管理、推进信息化建设等方面就事企分开后，事业单位加强内控管理谈几点认识。

关键词：事企分开 内部控制 岗位职责 信息化建设

党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则，这十二个字有两个意思：第一层意思是带着事业单位帽子的经营性的事业单位要转企，分离出去，与公益性的事业单位要分开；第二层意思是公益性事业单位所办的企业和主办者——事业单位，要在人员、财务、机构、资产上实行“四分开”，与事业单位建立以产权关系为纽带的经济关系。笔者所在单位为公益性事业单位，在去年下半年已全部完成事企分离工作。2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。该项规范的印发意味着在行政事业单位建设有效的内控制度势在必行，尤其笔者经历了事业单位事企分离的过程，认为对于分离后的事业单位来说，建立一套行之有效的内控制度显得更加的重要。下面就事企分开后，事业单位如何做好内控管理谈几点认识。

一、加强和树立内控和风险防范意识，结合本单位的特点和实际情况展开内控管理的工作

内部控制制度是一种先进的单位内部管理制度，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内控贯穿于管理的各个环节，能够促进各个职能部门间的分工合作，明晰各部门的职责权限，从而保障内部各部门与单位之间的相互协调与制约。事业单位实施内部控制，可以合理保证单位经济活动合法合规、财政资金安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务和公共资源使用的效率和效果。

事业单位展开内控工作时，应强调风险防范意识。事业单位从原有的事企统一管理中分离、进行内控制度建设时，应该重新对各个风险控制点进行梳理，对单位活动面临的各种不确定因素进行风险识别和评估，对风险发生的可能性和影响程度进行综合评价，为制定应对策略和解决方案提供依据。

此外，企业内控和事业单位内控在目标、原则、控制方法上有很大的相似性，但这并不代表着事业单位可以完全将企业的内控制度拿来套用。事企尚未分离前，内控制度是从整个集团出发，做出适合集团经济业务的管理结构、政策、程序和措施，事企分离后，事业单位的资金活动是按照财政预算资金使用的要求严格使用，运用国有资产做好公共服务工作，这一性质决定了事业单位必须有一套适合自己的、实用性和操作性较高的内控制度，简单的拿来主义只会使其流于表面和形式，最终成为纸上谈兵。

二、建立健全岗位责任制，明确各部门岗位职责及分工

事企分开后，新的组织架构应运而生，领导班子及部门进行重大调整，部门和关键岗位的职责分工应根据新的形势及时予以具体化、明细化，绘制各岗位负责业务的流程图。职责分工应遵循不相容岗位相互分离的原则，合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。例如授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查等，其核心也就是“内部牵制”。

在授权审批制度方面，常规授权应根据职责分工等内部制度进行日常流程的流转。法人主体的变更、部门的调整需要事业单位及时做好新的流程设计和流程环节，注意时点上的衔接，明确分割部门间的权限，从而规范内部流程。各人员应在规定的授权批准的范围内行使职权、承担责任。对于重大的业务和事项，应实行集体决策审批或者联签制度，严格杜绝一支笔。

三、加强实物资产控制，防止国有资产的流失

事企分开前，资产的所属、所用没有严格的区分。产权主体和责任主体均不清晰。有些单位价值较大的固定资产、耗材等，只是在账面上有明确的所属，在保管、使用等方面往往是混在一起、不予分离；价值较小的耗材或办公用品，也往往出现一家采购多家使用的情况。事企分开后，必须明确各类资产的所有权，根据账面资产进行彻底、全面的盘点，对借用和出借在外的资产清查，对于所有权归企业的资产，事业单位在事企分离后因工作需要仍需继续使用的，应按照相关制度签订租用合同，建立租借关系；对于归国家统一所有、由事业单位占有使用的国有资产，应及时与企业分离，若有需要，应按规定经上级主管部门或财政部门审批后，与企业订立出租出借合同，租金收入作为八项收入上缴财政。

此外，在理顺所有权后，加强资产的后续管理。严格遵照财政部关于印发“行政事业单位国有资产管理信息系统管理规程”的通知，运用信息平台规范资产的管理流程，对国有资产实现动态管理。资产管理制度方面应包含资产购置、验收入库、保管、出库、保养、维修、处置等一系列资产活动。对资产限制接近，专人负责保管，及时做好登帐工作和国有资产建档工作，使用部门进行登记备案，若发生各部门间资产调拨，应填制调拨单，由部门领导、经办人、使用人签字确认。以财务为主的职能部门做好国有资产的监督工作，在保证购置的手续齐全和完整真实的原始单据方可付款，组织定期的资产盘点，做好监督检查工作。

四、单位应当加强合同管理，建立健全合同内部管理制度

加强对合同订立的管理，完善内部合同的审批制度，根据新的机构设置和权责分配规范请示与合同的审批流程。详细登记合同的订立、履行和变更情况，对已过时的合同模板进行调整，做到有迹可循，与单位经济活动相关的合同应当同时提交财务部门作为账务处理的依据。在合同制定过程中，应明确法律主体。重新审查已签订合同的权利义务主体，因事企分开已发生变化的，应剥离业务，重新签订。对未及时变更的经济合同，财务部门应在付款之前向单位负责人报告。事企分开必将经历一个藕断丝连的过程，在完全分离之前，资金的投入、劳务的输出等经济活动都应有相应人员继续跟踪，如实反映运行情况，纳入事业单位监管范围之内，确保财政资金的流出合法合规。

五、加强单位证件、印章的管理

单位应妥善保管相关章证，根据职责权限进行归口管理，事业单位三证一章及合同章可指定由办公室保管，财务专用章、法人代表章应按照岗位制衡原则由财务部门指定两人分别保管。事企分离时做好印章的交接工作，签署移交证明，若需变更，应在变更后及时下发启用通知，注明日期、单位等信息。上述章证应由专人保管，建立使用规范，部门对需盖章的文件合同等必须予以审查并经上级领导授权后方可使用，使用、外借、归还均由保管人登记，做好文字记录，杜绝章证的滥用、私用。

六、事业单位应当积极推进信息化建设，将经济活动及内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少人为操纵

在信息技术的内控方面，应着重强调风险控制点。信息网络的后台维护人员应持有相应的专业技术证书，并在品德、能力等方面均已通过考核。应当健全信息系统内部管理规范和岗位管理制度，维护工作应根据职责分工设置权限，落实信息系统岗位责任制和领导负责制，科学设置经办、审核、审批和系统管理等岗位，合理安排岗位人员，杜绝由一人同时掌控所有权限，以达到相互制约、相互监督的效果。

事企分开前，整个集团内部已推行了信息建设，分开后，若事业单位继续保留原有信息系统，应明确信息系统的归口管理，事业单位应由专门技术人员或部门对原有信息系统中的模块进行有效分割，将属于事业单位的业务完全分离，并重新设定工作人员及使用人员权限，尤其涉及财务、预算、合同等敏感信息应严格界定，高度重视信息安全与保密。若分开后，事业单位暂无或重新选择新的信息系统，应将原集团内部归属于事业单位的信息有效对接至新系统、做好数据转换工作或保留纸质文档，将信息系统中的电子信息彻底清除。此外，对信息数据应定时做好备份，以防丢失。

参考文献：

[1]财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].经济科学出版社 2013-4

[2]财政部.关于印发《行政事业单位国有资产管理信息系统管理规程》的通知[J].财办【2013】52号

[3]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[J].财会【2012】21号

[4]刘同舫.关于加强工会内部控制的思考[J].中国工会财会 2013-10endprint