新西兰乳制品质量安全监管体系及法规标准概述

国家食品质量安全监督检验中心/周靖

新西兰作为全球知名的百年乳品强国，为全世界提供70%的婴幼儿配方乳粉原料，其世界乳品贸易额占比位居第一，这不仅得益于新西兰得天独厚的自然优势，更重要的是从产地—奶牛—生产等全产业链的严格监管机制。本文介绍了新西兰乳品质量安全监督管理的模式及与之相关的法规和标准，以期能为我国乳业的发展提供经验和启示。

经历了三鹿奶粉事件后，国人开始给予食品安全，尤其是乳粉安全问题以史无前例的关注。近期，美素丽儿洋奶粉造假案，又牵出一系列奶粉市场中洋奶粉产源地疑问，使消费者难辨真伪；完达山从新西兰韦斯特兰乳品公司的乳铁蛋白中检出硝酸盐含量异常；新西兰恒天然乳制品曝遭肉毒杆菌污染后，在还未查清是否真正污染时，消费者“宁可信其有不可信其无”的心态再一次将乳品安全推向了舆论的风口浪尖。

新西兰没有工业污染，牛羊呼吸的是有氧吧之美誉的纯净空气，喝的是有严格标准把关的纯净水，吃的是纯天然无污染的牧草，这是新西兰得天独厚的自然优势。加之牧场的科学管理、乳制品企业的高标准，更重要的是新西兰制定了世界上最为严格和健全的乳制品质量监管制度。

1 新西兰食品安全监管模式

该监管模式起初被称为最优监管模式（Optimal Regulatory Model-ORM），发展于九十年代末。它最主要的特点是关于食品安全，政府从命令和控制到干预的转变。这意味着政府不仅要负责政策的制定和实施，还要确保产品的安全性。

新西兰的食品监管模式发展于HACCP等食品工业的自我管理体系。在2007年，新西兰食品安全局（New Zealand Food Safety Authority-NZFSA），现在的新西兰初级产业部（Ministry for Primary Industries-MPI），率先发起了自审模式。该审查致力于提出一个新的国内食品监管机制，同时检验现行模式运行十几年的过程中是如何将理论变成实践。新西兰食品安全局负责考察该模式是否适用，包括其对新的食品监管机制。

根据审查结果可知，现行的监管模式与整个食品安全风险管理体系高度相关且可持续为新西兰食品安全管理提供一个健康有益的框架。该模式的原则现已写入新西兰食品安全立法中，如《动物产品法1999》、《酒法2003》等。

1.1 新西兰食品安全监管模式结构

图1 新西兰食品安全监管模式

1.2 新西兰食品安全监管模式各组成部分的作用和职责

1.2.1 监管方

在新西兰作为监管方的机构主要是新西兰初级产业部，它负责食品安全体系的综合管理，同时，各地方当局也承担部分本国食品的监管职能。它们的作用和职责主要体现在以下几方面：

（1）检查和监管整个食品安全体系的效力和效率。

（2）开发、商议和制定标准。包括国内必需品的技术和操作标准、与双边贸易准入协议相关的一般出口标准和特殊标准以及食品法典委员会制定的国际标准。

（3）提供官方保障，包括海外市场准入相关的出口认证。

（4）给法律法规提供技术和政策支持。

（5）定义能力准则并负责批准、认可或任命检测机构，还与新西兰认证(IANZ)、澳大利亚和新西兰联合认证系统(JAS-ANZ)等认证机构密切配合来进行能力验证。同时，检查和监管检测机构的行为。

（6）开发能帮助从业者发展和落实风险管理计划的资源。这类资源包括现成的计划或者模板，业务法规以及一些指导性资料。

（7）食品突发事件和召回的响应。

1.2.2 检测机构

检测机构应是独立的第三方检测机构，即便是食品企业出资，其行为也独立于出资企业。其作用和职责主要体现在以下几方面：

（1）通过独立的检测行为来确保风险管理计划是否恰当和行之有效。

（2）向监管方汇报，这是检测机构的一个基本义务。

（3）满足监管方制定的标准或准则，目前还包括与新西兰有关的标准或国际标准。

（4）对不符合法律法规要求的要率先实施风险管理计划。

1.2.3 企业

（1）有责任建立风险管理体系来满足相关法律、法规和标准的要求。

（2）应选择合适的加工处理方法来满足法规标准的要求，并与风险管理制度相符。

（3）生产安全的食品，并适合于国内外的消费者。

2 新西兰乳制品质量安全法规标准概况

2.1 食品法

《食品法1981》（Food Act 1981）是一部基础性的法案，由议会投票生效，是新西兰用于管理食品在生产、销售过程中安全性的重要法案之一。该法案包括《食品卫生法规1974》（Food Hygiene Regulations 1974）、《食品（安全）规章2 0 0 2》（Food (Safety)Regulations 2 0 0 2）、《食品（费用）规定1997》（Food (Fees and Charges)Regulations 1997）三个法规。还包含与食品组分相关的标准，如可能出现的污染物或残留物的最大限量、可能或一定含有的添加剂或其他物质的最大或最小限量、微生物指标及进口产品标准。

2.2 动物产品法

《动物产品法1 9 9 9》（Animal Products Act 1999）也是一部基础性的法案，在该法案下的风险管理系统基本覆盖了动物原料及产品从生产、加工、运输、贮藏到销售的全过程。该法案取代了《肉品法1981》（Meat Act 1981 ）和《乳品工业法1952》（Dairy Industry Act 1952），来改革和重申将动物原材料制成产品过程的相关法律。

与乳品相关的部分有第三部分：监管控制方案（Part 3-Regulated Control Schemes-RCSs）的乳品配额产品的出口、乳品工业国家残留监控计划；第四部分：动物产品标准和规范（Part 4-Animal Product Standards and Specifications）的乳品加工、不符合要求的乳品原料和产品的处置、生乳制品的规定等。

2.3 乳品行业重组法

《乳品行业重组法2001》（Dairy Industry Restructuring Act 2001）是考虑到恒天然集团（Fonterra Co-operative Group Ltd）的成立而制定的一项特殊法案。通过乳业重组而成立的恒天然集团聚集了约新西兰乳制品96%的份额，因此，新西兰政府就有必要对恒天然集团进行监管以确保新西兰乳品市场自身的竞争力。该法案主要包括两方面，一方面是与奶农合作的开放性规定，另一方面是对原料奶的规定。

2.4 澳新食品标准法

澳大利亚和新西兰政府在食品安全问题上的合作已经达十五年之久。建立的重要合作之一就是成立了澳新食品标准局（Food Standards Australia New Zealand-FSANZ）并制定了《澳新食品标准法》（Australia New Zealand Food Standards Code）。《澳新食品标准法》分为常规食品标准、食品产品标准、食品安全标准和初级生产标准4章，其中后2章食品安全标准和初级生产标准仅用于澳大利亚。

与乳制品相关的是第二章食品产品标准中的第五节乳制品（PART2.5 Dairy Products），它将乳制品分成乳、奶油、发酵乳制品、奶酪、黄油、冰激凌及乳粉和浓缩乳7类，并分别对其定义、组成、生产过程中添加的成分及特定物质限量等进行了详细规定。

3 新西兰乳制品的监督和检测

3.1 乳制品的监督

根据《动物产品法1999》，所有乳制品必须安全并满足预期使用目的，而食品安全风险管理主要是由“风险管理计划（Risk Management Programmes-RMPs）”、“监管控制方案（Regulated Control Schemes-RCSs）”、“出口控制（Export Controls）”及《动物产品法1999》中的相关法规等一系列措施来完成的。食品安全风险管理的措施还包括国家化学污染物项目（National Chemical Contaminants Programme-NCCP），它涉及到乳及乳制品中可能含有的一系列农业化合物和兽医药物；独立验证计划（Independent Verification Programme-IVP），它负责证实商业检测的准确性。

3.2 乳制品的检测

乳制品的检测由新西兰初级产业部认可的实验室承担，来证实被检测的乳制品满足新西兰最基本的食品安全要求和海外市场准入要求。乳制品的检测需要由恰当类型的实验室来完成，乳制品检测的实验室有二类，一类是负责检测用于国内外市场的乳制品及其原料是否安全、有益健康、符合相应标准和标签的真实性及海外市场准入的要求等。另一类是负责检测用于国内市场的乳品原料包括生乳，是否安全、有益健康、符合相应标准和标签的真实性等及企业内部质量控制的风险管理计划和良好操作规范。

4 新西兰食品法规的改革

现行的《食品法1981》已经有三十年之久，不同食品的可利用性和食品的生产、流通、销售方式都在发生变化，因此，提出新的食品法案势在必行。新的食品法案首先要建立一个灵活的、以风险为基础的食品安全管理体系，来满足消费者和食品工业企业运行多样性的要求。

新西兰国内食品调查(Domestic Food Review-DFR)开始于2003年，负责定期的调查食品生产、加工、贮藏、运输、进口等过程中的安全性和适用性。随着目前在全国的应用，该调查已经鉴定了食品监管体制中的许多问题。如：监管机构角色的不够透明、现行食品监管体制在应用过程中的不稳定性、食源性疾病发病率的升高等问题。

为解决上述问题，新西兰政府承诺要彻底核查《食品法1981》，并致力于提供一个高效并以风险为基础的监管体制，以便于监管食品在流通过程中的安全性、减少食源性疾病的发生、最大程度的降低企业成本等。

5 总结

新西兰乳制品监管模式及其相关法规标准概况体现了其法制健全、职责分明、协调配合、全产业链的乳制品监管特点。新西兰制定了一整套严格、健全的乳制品法律、法规和标准，使得乳制品在整个产业链内的各个环节均有章可循、有法可依。由新西兰初级产业部一家机构全权负责国内及进出口乳制品的质量安全监管，规避了部门职责交差而导致的监管效能低下等问题，有效的保证了新西兰乳制品的质量和安全。公平、合理、有效的第三方检测得到了奶牛养殖企业和乳品加工企业双方的共同认可，保障了原料奶质量及双方的经济利益，从而保障了奶业的健康和可持续发展。