美国协作性应急管理及其启示

周晓丽

(中央民族大学管理学院，北京 100081)

美国协作性应急管理及其启示

周晓丽

(中央民族大学管理学院，北京 100081)

为了有效应对各种各样的紧急事件，协作性应急管理在美国危机治理中应运而生。作为一个无缝隙的循环治理过程，协作性应急管理注重纵向和横向的合作，强调应急中彼此的信任、高效的领导和责任分担。借鉴经验，我们必须打破条块分割，提高政府内部纵向和横向的协作治理能力;培养社会群体的社会责任感，进行信任增量建设;提高协作主体素质，增强协作应急能力。

美国;协作性应急管理;信任;责任

现代社会，有效应对突发事件以及现代公共管理中的“难以想象的和极端不确定性”的问题是对政府良好治理和公共行政能力的重要检验。突发洪水、地震、海啸，如果没有有效的管理，危机可造成严重的后果。同样，飓风，恐怖袭击和暴力的革命能产生潜在的混乱状态和深远的影响，不可预测的结果，甚至导致制度的崩溃［1］149-159。美国的应急管理工作自2004年和2005年灾难性的飓风以后已经发生巨大的改变，随着更多公共部门、私人部门、社会组织、公众纵向和横向的合作，一种新的协作性应急管理模式不但使美国的应急管理工作更加富有成效，而且也为我国应急管理工作提供了有益的借鉴。

一、协作性应急管理的内涵诠释

随着日益增多的各种各样的突发事件，单中心的应急管理模式必然困难重重。在应急管理中，部门与部门之间、部门与个人之间、个人与个人之间的协调与配合成为治危取胜的关键。那么何谓协作呢?协作被定义为“任何由两个或两个以上机构的联合活动，其目的是要通过他们的共同而非独立工作提高公共价值”［2］。协作应该是多方面的、广泛的，一个部门或一个岗位实现承担的目标所必须得到的外界支援和配合，都应该成为协作的内容。那么何谓协作性应急管理呢?“协作性应急管理(CEM)基本上可以被定义为两个或两个以上的机构，为了创造更美好的公共利益而共同工作的联合活动。它旨在通过沟通、协调，建立伙伴关系和互用性以消除资源的浪费。”［3］所以协作性应急管理(CEM)的内容包括协调、沟通、网络、伙伴关系和互用性。协调主要是努力消除应急管理中的资源重复问题;而沟通是通过加强组织内部和组织之间的信息传递，提高人们的相互理解，从而使沟通有助于协作;组织形成网络和伙伴关系是为了消除限制因素和增加可用资源;最后，互用性是为了了解不同的合作伙伴如何走到一起，共同利用他们的资源，如何一起工作以及他们如何一起商谈。所有这些方面在协作应急管理中具有不同的功能。结合美国应急管理的实际，概而言之，协作性应急管理是指为了有效地应对紧急事态，在相关机构和人员的领导之下，通过协调、沟通、伙伴关系等有效手段，在公共部门、私人部门、公共组织乃至公民间建立纵向与横向的协作关系，从而使事态得以快速控制和解决，促进公共利益最大化的管理活动。通过应急协作，许多看似无法解决的问题通过人才、资金、技术、信息等资源的整合得以有效解决。

二、协作性应急管理的框架

极端事件相关的问题需要跨部门的协同响应和救灾战略，特别是在规划和应对自然灾害，技术和生物灾害，恐怖行为和人道主义危机方面［4］125-133。既然协作是紧急情况下必然的选择，那么如何有效协同治理才能使危机应对产生更高效率，更多效能和更加灵活的政策，从而提高公众的接受度和满意度呢?有学者通过多协作治理相关文献的研究，描绘出协作性应急管理的基本框架(如图1)所示:

图1 极端事件中跨部门协作的延展框架

这一协作治理的框架从启动条件，经过各个部门正式和非正式的协作，最终使事态良性发展，形成无缝隙的循环过程。这一框架主要解决协作应急管理中的如下几个问题:

(一)何时启动协作性应急管理——启动条件

Gloria Simo和Angela L.Bies认为协作性应急管理启动的条件包括事前及事后动荡混乱的环境、单一部门的治理失效以及对面临问题达成普遍的共识。“协作在危机出现并引起的混乱时最有可能发生……这需要有的一个条件，就是参与者应积极与他人分享他们的信息。”［5］日益增多的危机，并且这些危机事件的应急突破单一部门或组织的治理能力，协作成为必然。例如，在美国最令人心痛的卡特里娜飓风过后，单一政府部门无以应对，所以企业、社会组织和许多公民也临危受命，以满足刚性的应急工作需求。但是协作如果缺少号召和激励，必然处于欲助不能的问题，所以，“相关的跨部门协作的形成还存在‘一个或多个连接机制，如强有力的发起人，对问题的普遍共识，或现有的网络’”［4］125-133。概而言之，现实社会，危机频发，尽管政府部门仍是现代危机治理形态的核心，但不是唯一的治理机制，不能挤占市场和社会组织的位置，取代他们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后者健康发展的制度环境。三种治理机制只有相互渗透，构成分布均衡的网络，应急治理的触角才能延伸到社会生活的各个角落。

(二)如何进行协作进程——过程再造

由于应急协作涉及到多个政府机构，非营利组织，私营企业，公民个人之间复杂的相互作用，如何通过有效的治理网络和机制，使他们采取协调一致的行动和资源交流的相对稳定的模式呢?Gloria Simo和Angela L.Bies认为应从三个方面努力:(1)在过程上，主张通过制定协议、组建领导、建立合法性、建构信任、管理冲突和规划等手段使协作顺利运行。(2)非正式部门参与。主要通过个人的利社会行为、自助举措、新兴群体的形成得以实现。(3)结构和治理。主要有成员、结构配置等。事实上，在危机形势下，由于复杂的而尖锐的服务的需求，以及动态的重建议程发展的需要，涵盖私人组织，公共部门和非营利性组织的合作伙伴的数量和种类日益增加，所以，必须通过适当的结构配置和治理安排，应急管理缺乏规划、准备、反应灵活性等能力建设，必将导致面对‘突发’时的总瘫痪［1］149-159。组织与组织之间、人与人之间建立人际沟通和信任是协作性应急管理网络必不可少的因素，同时，面对面对话和参与激励都会增加合作的可能性。另外，在协作中非正式协议必不可少，但正式协议更有助于促进资源的利用、正式的领导和决策，从而能够自然地衔接下一步的应急工作和实施长远应急战略。

(三)如何克服各种困境和制约因素——应急成功

通过对极端事件的范围和数量统计表明，跨部门的行政管理和服务的合作旨在提供信息、分配资金、提供基本的健康、安全和其他人性化的服务，但这些并非“易”事。现实中，由于协作类型不同、权力失衡、竞争的制度逻辑都会影响协作的开展。“竞争的制度逻辑导致更大的冲突，尤其是联邦、州和地方官员之间，公共部门和非政府行为者之间失败的谈判，不明确的权力动态。”［4］125-133那么如何才能有效解决这一问题呢?一方面，协作关系网络是基于信任和承诺来实现最终的目的，而不是等级秩序［6］。也就是说，应急网络的建立是自下而上，而不是由当局从上向下施加形成，否则，强力之下矛盾和冲突只会增加而不利于问题的解决。另一方面，有学者认为，共识建设的理论往往不太关注价值观、文化、身份的不同，因此可能会使沟通扭曲，从而导致产生较差的协议或不能达成协议。为此，他们提出的解决思路是重构冲突框架，探索双方不同的理解，并找到新的矛盾理解方式，消除了误解［7］。总的来说，成功的应急管理有三个重要的支柱:第一，没有整合政府和非政府利益相关者的努力，就不会有一个成功的应急管理系统;第二，为了有效地整合各方努力，加强利益相关者之间的协作对应急管理人员来说极其重要;第三，在紧急情况下，弹性的应急是非常必要的［8］。

(四)有效结果和责任承担——公共价值和公共利益

有人认为，“利用每一个部门的相对优势调节每一部门的弱点的特性，跨部门协作能最有效地创造公共价值。”［12］此外，当处于第一位的协作任务得以实现，而且又出现新型的学习关系或扩展的合作伙伴关系时，跨部门的合作更有可能促进公共价值。因为参与者在应急中不断地交往和学习，不但能力提高，而且在这一过程中更多的志愿者参与其中，扩大了协作团队的构成。例如，在得克萨斯州中部对志愿者在救灾工作中的重要性的调查和访谈中指出:44%的组织在救灾工作中使用了以前参与他们志愿活动的志愿者，23%的组织有招募到大量新的志愿者［4］125-133。有学者在针对卡特里娜飓风登陆墨西哥湾沿岸后治理网络中的责任问题，绘制了应急管理网络的责任策略:一是设计应急管理网络过程中，要在官僚和协作之间取得一个平衡的责任结构;二是专注于开发应急管理专业人才的协同管理技能;三是应急管理中重新考虑联邦制，即为了满足受灾地区的需求，需要动员国家资源，明确的阐述和执行联邦的作用，建立其与地方政府，非营利组织和企业协作的能力;四是避免出现民选代表;五是应急管理网络中加深对公私伙伴关系作用的认识［10］。概而言之，在应急网络中，只有平衡责任，培养能力，建立以信任为基础的关系，注重伙伴关系，才能避免“指责”，实现协作应急的成功。

三、美国协作性应急管理核心要义

在紧急情况下，社会公众对政府应急管理的期望更高，这就要求传统的官僚体系制定严密的计划，准确地决策，正视问题以及不间断地沟通，从而更加有效地利用资源，协作治理。根据以上协作性应急管理的框架，协作得以达成，协作性应急管理得以实现的核心点主要表现在以下几个方面:

(一)纵向和横向的多元参与主体

应急协作涉及到多个政府机构、非营利组织、私营企业、公民个人之间复杂的相互作用。Wise认为联邦紧急事务管理局(FEMA)和国家应急管理人员植根于由成千上万的非营利组织，私人机构，特设小组，单个企业，构成了公共安全机构网络，他们都会对灾难做出反应［11］，“当来自不同领域的组织在灾难发生时彼此互动，应急行动也会更有效”［12］。例如，参与2004年佛罗里达州飓风应急反应的组织中，总共有232个组织参与，公共组织151个，占65%，其中联邦、州、地区、县、市参与组织数分别是16个、35个、5个、66个、29个，占参与组织的比率分别是7%、15%、2%、28%、13%;非营利组织18个，占8%;私营组织63个，占27%［13］。正是他们之间的协同合作，应急工作才能得以顺利完成。另外，美国应急救援请求也体现出多元纵向和横向协作的特点(如图2所示)。现实社会中，各种社会问题日益复杂多变，完全突破了公共部门自身治理的能力范围和极限，协作的必要性和重要性日益突出。“事实上，如果没有跨部门间协作，现代的‘邪恶的问题’，如国土安全，禽流感等，根本不可能得以解决”［14］。

图2 美国请求援助的标准流程

(二)参与主体之间彼此的信任

信任关系被看作是协作的精髓，“他们是润滑剂和黏胶——也就是说，他们促进协作工作并使他们一起保持协作。”［15］在一般情况下，有三个方面的信任:(1)个人的信任一般是以受托人的能力作为预期的;(2)以善为基础的信任是指受托人用关心和善意，尽力满足行动的期望;(3)当对方的信仰和价值观被视为是与你的信仰和价值观相一致时，以价值为基础的信任就会出现［16］。在协作应急中，由于参与主体和人员的多样性，这种信任既有对彼此信息、资源的认可，又有基于公益和善为目的的参与，还有对共同价值、公共利益的投入和奉献的一致态度。正是这种多样化的信任使众多互不相识的公众、组织和机构走到一起，用行动和承诺实现协作。所以信任的建立成为协作应急管理的重要组成部分。如果协作者之间以前充满矛盾或高度对立，那么决策者或利益相关者应增加时间以便通过有效的补救措施建立信任。在协作过程中，政府机构往往充当召集人和参与者的角色，无形中会提高自己主导这一协作进程的能力，而那些资源，话语权不那么强大的行为者可能被排除在合作进程之外或其作用难以发挥。所以，协作中要促进信任，权力必须是可见的，可以通过巧妙的对话框架，促进边缘化参与者的声音和作用得以重视。

(三)高效的领导能力和艺术

当应急事件扩大并涉及更多的参与者时，必须进行统一指挥和领导。由于成功的协作既需要确立多元化的目标，让参与者保持独立，同时又需要朝着实现共同的目标努力，加之任务环境的艰巨性，协作应急管理中领导及其困难。“他们需要具备与各类人员打交道的能力以及使用自己的行业术语理解信息来源的能力。”［17］为此，他们需要融合信息、制定战略，并根据自己的专业知识和经验作出快速而重要的决定。此外，由于协作的领导者需要的是权威而不是独裁，所以应急管理中他们是协调者和紧急行动的推动者。概而言之，协作应急中领导者的工作不能一叶障目，也就是说，他们既需要关注大局，也必须注意重要细节。例如，Mareschal在研究联邦协调员的技能时发现，最有效的调解员被她称为“双焦视力”——既能够采取广义和狭义的观点进行调解，又能够在紧急情况下立即处理事件［18］。

四、协作性应急管理对我国的启示

目前，美国联邦应急管理署(FEMA)发起一个名为“协作”的网络服务。在国家响应框架(NRF)上增加一个称之为“协作”的网页，允许社会在虚拟世界分享应急管理的经验和教训。美国协作性应急管理作为一个正在建立的应急管理网络，虽然还有很多不足，但是本着取其精华，去其糟粕的思想，确实有些方面值得学习和借鉴。总的来说，要使我国应急管理走上有效的协作管理之路，必须做好以下方面的工作。

(一)打破条块分割，提高政府内部纵向和横向的协作治理能力

政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必须承担公共危机管理的职责。同时，政府或国家治理之所以能成为现代公共领域治理的核心［19］，有以下几个原因:一是国家治理只有权威性和整合作用;二是国家实行的治理具有强制性和规范性;三是国家实行的治理具有强大的渗透力，国家治理具有延迟性，并且国家治理机制与日益壮大的市场、第三部门不断互动，形成一个新的复合治理结构。现阶段，政府必须把部门利益和地方利益的“条块分割”限制在一定的范围内，处理好局部利益、短期利益、地方利益及部门利益与整体利益、长远利益、国家利益的关系。同时，必须大力推进政府职能转变，合理划分事权，抓紧建立综合协调沟通机制。因为危机实践的出现往往是跨系统跨部门的，就需要多系统多部门联合行动协同作战。在协作应急管理中，政府负有重要的领导、组织、管理、协调功能，政府应急能力不足，纵向和横向合作不力，很难发挥其应有的作用和功能。

(二)培养社会群体的社会责任感，改变应急管理主体单一性倾向

由于应急管理中强化多主体的社会责任，是增强应急管理有效性的重要内容。但是，在这方面理论研究和实践还很不够［20］16-21。按照德国哲学家路德格尔·海德布林克的总结，责任是根据问题的具体背景和关系而以不同的类型发挥作用，这些类型包括:与相应的后果和疏忽相联系的社会责任;关系到行为人在社会或组织地位的角色、使命、责任等。长期以来，由于政府为公的思想意识，人们普遍认为对危机事件应急管理是政府的“天职”，政府应该通过计划、控制、响应和恢复等措施，使社会得以恢复正常的秩序。从传统上看，应急管理一直被看作是各级政府的责任，从社会动员，到各种资源的提供和组织，政府始终处于应急中绝对主体地位，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论处于被动员、被安排的被动处境之中，从而使得应急管理实际上完全变成政府内部事务，人们对于真实的信息在哪里传播，决策在哪里做出，实施方案在哪里制定，应急行动的指令从哪里出发，在哪里开始，到哪里结束，毫不知情。无形中使其他的社会责任主体处于“选择性瘫痪”状态，使之没有能力进而也无需对社会责任做出实质性回应。当危机发生时，大多数情况下只有政府在唱“独角戏”，其他的非政府组织、企业、公众都无动于衷的状态，社会责任的承担机制无形中向一方倾斜。事实上，政府在应急管理中的核心地位，并不意味着政府只能唱独角戏，由于政府在人力、财力和物力方面的限制，既不可能也不现实。所以，大力培育和发展具有志愿性公民、公益精神的社会组织，吸纳具有社会责任感的企业在应急管理中积极主动承担社会责任具有重要的作用。

(三)进行信任增量建设，避免主体间、公众间的矛盾和冲突

即使是集权的网络治理，积极的工作关系和信任也是促进危机应对协作的一个关键因素［21］。如果协作之前彼此高度对立，那么决策者或利益相关者应采取有效的补救措施建立信任，否则，他们就不应该走上协作战略之路。总的来说，一方面，在应急管理中，如果组织、公众及不同地方和层级政府彼此之间相互信任，就会增加对危机顺利治理的信心，以饱满的工作热情投入到合作治理事务之中;另一方面，信任能够增强合作关系的灵活性，如果合作各方缺乏信任，当危机情境发生变化时，往往会出现各方对危机后果预测不一致而相互猜疑，从而延误对危机策略的调整，使合作的局面破裂。各个主体之间缺乏信任，影响合作治理的成效;而各主体之间没有信任，公共危机合作治理的局面则成为一句空话。目前，我国由于经济社会发展中的不平衡，贫富差距扩大，政府公信力降低，社会矛盾加剧，都在无形中会增加人与人之间、人与组织之间不信任。要使彼此之间更好的投入应急管理可以从以下三个层面着手:一是要在参与主体和人员之间建立平等对话、协商沟通的人际关系。平等是信任的基础，沟通是信任的平台，用平等的话语权和密切的沟通应对协作中矛盾和冲突具有重要的作用。二是用制度重塑信任。“制度将信任推展到一般地要求成员讲真话的程度，……信任的普遍化也可以通过制度促进那些体现公平、公正和中立的价值观的实践而得到增强……那些超越法律面前平等，并通过再分配的干预和选择性保护——须经由法律和‘依照’法律的生活机会平等措施——而实现的社会权利，是信任产生的团结潜力的基础。”［22］为此，需用规则对参与者的权、责条件，工作范围等予以明确的说明;要建立良好的信息通报制度，使彼此能够相互了解本地存在的问题，具体可以建立网上公共论坛、定期会议、定期通报等形式。三是要借助于新闻媒体，将信息传递给大众和相关协作方。不但使“民知多而不乱”，反而更明白应急形式，积极有效地参与自救、互救和公救，真正实现在互信团结的氛围中协作应急。

(四)提高协作主体素质，增强协作应急能力

有效的协作应急管理，离不开公众和社会组织积极有序的参与，而参与的有效性很大程度上取决于他们参与能力的大小和自身素质的高低。目前，社会组织发展不健全，支援精神匮乏，公民缺乏自救、救护的意识和能力，是我国应急管理中存在的一个重要问题。就社会组织来说，一是传统政府管理思维限制了社会组织在应急管理中扮演角色和发挥作用;二是忽视社会力量和社会力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。一方面，政府必须对社会组织的成长和发展提供空间和支持，政府可以从以下几点促进社会组织的成长:(1)降低准入门槛，加快审批速度，形成社会组织快速成长的环境;(2)资金的扶持;(3)提供法律支撑和政策保障。另一方面，社会组织必须提高自身参与应急管理的能力和效率，社会组织必须从以下几点努力:(1)制定和完善社会组织参与应急管理的计划和方案;(2)拓展人才招募渠道，优化人员结构，提高人员素质［20］16-21。对于社会公众，在宣传公民责任和公民意识的同时，必须通过培训提高他们对危机的认识，提高他们自身应对危机的能力，具体可以通过电视、广播、等媒体等来进行;也可以通过举办讲座、开设课程、设立热线、开放网络的方式来进行。最重要的是要将公民个人的危机教育纳入国民教育体系，像美国、日本那样，使危机意识和应急能力的教育和培养从娃娃抓起。

随着各种“邪恶问题”的不断出现，协作应急成为必然的发展趋势。“我们有信心预测，政府和利益相关者之间更好的合作与协调的需求在不久的将来不可能减弱。”［23］应急参与主体和个人必须在有效的领导下，彼此信任、密切合作、信息共享、有效沟通，才能实现应急管理工作的新突破。

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D711.2

A

1672-0768(2014)01-0048-07

2014-01-03

国家社科基金项目(13BZZ024);中央民族大学2011年度新增中央高校基本科研业务费重大项目(MUC2011ZDKT04)

周晓丽(1973-)，女，河南漯河人，中央民族大学管理学院副教授，行政学博士，硕士生导师，美国佛罗里达州立大学访问学者，研究方向:公共管理与决策分析。

［责任编辑:胡璇］