省域内横向对口支援研究： 横向财政转移支付在“鄂兴对口支援”中的应用

刘冠男+敖斯琴

对口支援中的横向财政转移支付制度，是在既定的财政体制下，支援地依据法定的程序和科学的方法，无偿将财政资源转移给受援地的一种财政均衡制度。我国实施多年的对口支援政策，是建立在横向财政转移支付制度基础上的，其本质也是一种横向财政转移支付。然而，怎样使横向财政转移支付这种应急性的财政行为，规范为长期的均衡机制，已成为一个紧迫命题。

一、“鄂兴对口支援”中的财政转移支付弊端

对口支援是一个系统工程，离不开“政府-市场-社会”三方在横向财政转移支付中的正确定位，必须充分发挥三者各自的优势和长处。在鄂尔多斯市对口援建兴安盟项目中，目前已基本形成了“政府援建基础设施，企业援建经济项目”的合理分工，节约了政府的资源，同时又调动了社会资源，形成了多方共赢的良好局面。

然而，缺乏横向财政转移支付资金和物资的筹集机制，使得经费短缺已成为制约对口支援工作可持续发展和发挥其应有作用的关键性问题。单一的财政资金来源导致低效率，政府调控失灵就会出现资源浪费、使用效率低下等问题。同时，单一的财政资金来源具有高风险，一旦支援地发生经济危机，就将面临沉重的财政负担。近两年鄂尔多斯市自身受经济危机影响，巨大的财政负担呼吁着合理的横向财政转移支付制度的建立，亟待多元资金来源的介入。“兄弟式互助”必须从情感层面上升到理性层面，横向财政转移支付必须从单纯的行政指令与事实行为、上升到法律规定与制度行为。

横向财政转移支付一般被认为是一种“无偿”的财政资源均衡行为，然而，横向对口支援的最终目的在于，以对口援助为契机促进府际交流，变“单向支援”为“双向合作”。显然，在目前应急性的横向财政转移支付行为下，无法实现对口支援的双赢效果，行政指令也无法实现向市场行为的和平过渡。由此，建立起横向财政转移支付制度，明晰对口支援横向财政转移资源的运作方式，提高市场与社会的参与度，才能实现构建横向对口支援长效机制的路径目标。

二、横向财政转移支付的目标及其效果评估

综合来看，可以从几个角度认识横向转移支付的目标：王绍光（2002）提出了我国财政转移支付主要服务于国家统一的政治逻辑。朱汉清（2002）通过考察财政的横向公平，提出了横向转移支付的“效率”目标。陈秀山和张启春（2003）认为“横向平衡目标本身是规范的政府转移支付制度设计所追求的根本目标。”从而提出实现其区域均衡效应的目标走向。安体富（2007）认为“横向财政转移支付制度应以实现基本公共服务均等化为灵魂”。刘铁（2010）针对重大自然灾害及突发事故，提出“将临时性的横向转移支付措施上升到法律层面，变成一种长效机制。”伍文中（2012）则提出了横向转移支付的伦理基础，即共同富裕论、政治稳定论、民族特殊论、生态补偿论、基本权力均等论、灾害及突发事变论。

而对于目标实现效果的评估，学者产生了意见分歧。一方面认为转移支付制度无法实现构想目标。刘溶沧（2002）在总结了我国现行的转移支付制度的模式后，认为现行的转移支付制度对于实现横向平衡没有发挥应有的作用。张明喜（2006）通过对1995-2004年各省（市、区）的经济数据的实证检验，认为“财政转移支付并没有缩小地区间的收入差距”。同样，乔宝云（2006）也基于实证研究，认为“现行转移支付制度抑制了地方财政的努力程度” 。但在另一方面，也有学者认为转移支付制度是有效的。李波和陈明（2009）基于湖北省2004-2006年县级转移支付数据，得出了“转移支付调动了地方的积极性，能够有效促进地方经济的发展”的结论。范子英（2010）通过构建理论模型，认为“地区性的转移支付由于间接促进了国内统一市场的建立，因此是有效的。”

三、对口支援中的横向财政转移支付制度建设

（一）科学界定对口支援中横向财政转移支付的作用边界

横向财政转移支付作为财政政策的一种手段，属于分配范畴。这就要求其分配应遵循公平原则，其功能定位应首先围绕民生工程，尤其是涉及医疗、卫生、教育等社会生活方面应大力投入，以促进公共服务均等化。另一方面，应明确横向财政转移支付在整个财政转移支付体系中的从属地位，在职能界定上回归理性，在财政职能范围内充分发挥其作用，避免出现越位现象或缺位现象。

（二）扩大横向财政转移支付规模，明确支援方和受援方的职责

2014年是“鄂兴对口支援”实施第4年，支援项目进入精细化阶段，亟需自治区政府加大转移支付力度，加快资源配置速度。要提高对口支援中横向财政转移支付的资源配置效力，支援方不仅需要加大支付力度，更应了解受援方需求，切实满足当地需要，不能应付国家给予的使命，搞形象工程。同时，支援方也要不断地壮大自己，通过企业援助、社会资金投资等方式，变“无偿”转移支付为“双赢”对口援助。

（三）构建横向财政转移支付的组织结构框架，实现横向财政转移支付资金来源体制化

内蒙古自治区为推进对口支援工作，成立了“鄂尔多斯市对口支援兴安盟工作办公室”（简称“援兴办”），走出了探索对口支援长效机制建设的第一步。同样，为了确保转移支付的规范化和法制化，也需要建立专门管理横向转移支付资金的组织机构，如德国和澳大利亚的“联邦拨款委员会”。结合我国的国情，可以建立一个专门的委员会，负责横向转移支付的执行和监督；或者在财政系统中单列一个管理机构，专项负责横向转移支付事宜。

省域内对口支援过程中政府援建与企业援建并行的思路，体现了我国横向财政转移支付的一大特色，即政府间转移支付资金“双向流动”并存，事实上反映出转移支付形式过于繁杂，不够规范。可以考虑优化转移支付形式，减少对财力较充裕地区的税收增量返还，增加对财力较薄弱地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布的目的。

横向财政转移支付制度的建立是一个长期的过程，应给予制度建设一个过渡时期，逐步向制度化靠拢。而如何吸引多元主体，并将多元资金来源纳入体制内部，以实现资金规范运转，无疑是制度化进程中的重要一步。

基金项目：本文系2013年国家级大学生创新创业训练计划项目“省（区）内对口支援研究：构建鄂尔多斯市对口援助兴安盟长效机制的路径选择”（项目编号：201310126020）的阶段性成果，作者刘冠男系这一项目负责人。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：张莉莉endprint