建立教育公平的终身学习体系：南非的经验和教训

□ 张伟远 傅璇卿

建立教育公平的终身学习体系：南非的经验和教训

□ 张伟远 傅璇卿

南非的资历框架建设和推行有了近二十年的历史，目的在于建立一个基于教育公平的终身学习体系。本文主要包括五个部分的内容：首先，介绍南非国家资历框架的立法保障，通过法令建立南非资历局，负责国家资历框架的建设和实施；第二，描述南非建立资历框架级别的教育理念，设立各级资历的学习成效指标；第三，阐述南非国家资历框架的十个资历级别和下属的三大子框架，即高等教育资历框架，普通教育、继续教育和培训资历框架，以及贸易和行业资历框架；第四，分析南非资历框架中的质量保证法令和机制；第五，解释南非通过学分积累和转换，实现各级各类教育之间的衔接。最后，分析南非发展资历框架中遇到的一系列困难。作者希望，本文对介绍和分析发展中大国的南非在建立资历框架中的经验和教训，为我国建立终身学习立交桥起到启示作用。

终身学习立交桥；南非教育；资历框架；成效为本；质量保证

一、介绍

南非国家资历框架的建设始于二十世纪末。1994年，曼德拉担任南非总统，成为南非历史上首位黑人总统，他致力于废除种族隔离制度与实现种族和解，消除贫困和不公，以建设一个民主和平等的社会。为了消除因长期种族歧视产生的不良社会后果，在教育领域，南非政府亟须建立一个公平、统一和优质的国家教育和培训系统，保证黑人的教育平等权利，从而全面提升南非公民的文化素质，促进南非社会与经济的整体发展，提升国家的综合竞争力。

1994年南非政府颁布了《重建与发展》教育法令，阐述了教育和培训的重要性，提出教育与培训的整合，计划开发国家资历框架。南非教育体系主要包括普通教育、继续教育和培训以及高等教育[1]，南非当局努力建立国家资历框架，促进三类教育间的衔接和互通，最终实现教育公平和终身学习社会的目标。

本文以南非资历框架为案例，描述和分析其发展、内容、经验和教训。

二、国家资历框架的立法保障

南非政府自1994年开始，废除原来的种族隔离教育制度，开展全面的教育体制改革，提出构建国家资历框架的设想，实现全民公平教育的愿景。为此，南非政府通过一系列立法保障，推动与监督国家资历框架的建设和实施，以保证教育改革的顺利开展。在南非国家资历框架建设过程中颁布了一系列立法保障（见表1）。

在南非国家资历框架的建设中，政府各有关部门都需要参与，包括议会、教育部门、劳动部门、行会等，通过教育立法保障国家资历框架的政策落实和具体实施。例如，依据教育法令，建立了专职的南非资历局，负责资历框架的管理；建立专门的普通教育、继续教育和培训质量保证局，负责教育和培训资历的质量保证，以保障资历框架在各级各类教育和培训领域中的有效运作。

三、建立资历框架级别的教育理念

为了建立统一标准的资历要求，南非资历局把教育和培训的所有课程划分为12个领域，包括：农业和自然保护；文化和艺术；商业、贸易与管理学；传播学和语言学；教育、培训和发展；制造业、工程和科技；人文和社会科学；法律、军事科学和安保；健康科学和社会服务；物理、数学、计算机和生命科学；服务学；规划和建筑[2]。通过对学科领域的统一划分，有利于让各类教育与培训机构依据统一的资历课程标准，制定资历课程开发的程序，制定教育和培训课程的纲要，以符合学术要求和劳动力市场对劳动者知识和技能的要求。

表1 南非国家资历框架建设的立法保障[3][4][5][6]

在南非国家资历框架中，摒弃了传统的以教师为中心、以教学内容传递为本的教学模式，采用国际上通用的成效为本的教育理念。成效为本是以学习目标而不是教学目标为导向，制定可测评的课程目标和学习目标，进行课程的设计和开发、教学内容的组织、学习环境的建立，以及学习评估的方法，让学生从一开始就了解学习内容、学习方法、学习过程以及考核方式，保证学习的有效发生和进行。在南非的各级各类教育中，都始终贯穿成效为本的教育理念，从课程大纲的撰写、课程的教学设计、课程的开发与传递，以及考核与评估，教育和培训机构都必须基于学习成效目标进行设计和实施。

为了明确资历框架中每一级别应达到的学习成效目标，南非资历局制定了统一的资历级别通用指标，用于评价学习者是否已达到相应资历的要求。资历级别通用指标涵盖基础能力、实践能力和学习自主性三个维度，具体包括知识范围；知识素养；方法和过程；解决问题的能力；道德准则和专业实践；收集、处理和管理信息的能力；提供和传递信息的能力；环境操作和系统能力；管理学习的能力；以及问责性十项指标[7]。

为保证资历框架中每一资历级别的学习成效目标获得社会认同，南非资历局还制定了七个关键学习成效指标，这些指标是对学习者个人素质发展的整体要求，旨在促进个人终身学习能力的培养。这七个关键学习成效指标包括：能够使用批判性思维和创造性思维发现问题和解决问题；能够作为机构、团队、社区或者小组的一员，与其他人有效地协同工作；能够负责、有效，以及管理个人的学习行为；能够收集、分析、组织，以及评价信息；能够在口头表达和书面陈述中，通过信息可视化的方法，以直观方式传达抽象的信息，并采用数学能力与语言技巧进行有效的交流和沟通；能够有效地、批判性地运用科学和技术，在此过程中显示出个人对环境和对他人健康的责任心；能够认识到解决问题的情景并不是单一的，从而理解世界万物都是相互关联的[8]。

同时，为了促进学习者的全面发展，促进社会和经济的整体进步，南非资历框架强调，每一位学习者都必须意识到以下五个方面学习和活动的重要性：第一，通过反思和探索，采用更有效和多样化的学习方法；第二，以负责任的态度参与本地、全国甚至国际的社会事务；第三，欣赏跨文化的社会和具有良好的审美观；第四，充分探索教育和职业发展的机会；第五，努力发掘创业的机会[9]。

四、国家资历框架和三大子框架

2009年，南非颁布了《国家资历框架法》，规定了资历框架包括十个级别和三大子框架（见表2）。

南非资历框架包括三大子框架，即高等教育资历框架，普通教育、继续教育和培训资历框架，以及贸易和行业资历框架。

高等教育资历框架的资历级别包括第五级到第十级，涵盖高等证书、文凭、本科、研究生等六级资历[10]。在本科和研究生教育中，又分为学位和专业导向的学位，其不同之处在于前者强调综合性课程，后者注重专业性课程。

表2 南非国家资历框架的级别和子框架及资历类型[11][12][13]

2011年以前，普通教育、继续教育与培训在资历框架中只有第一级别至第四级别，分别是普通证书、初级证书、中级证书和国家证书。直到2011年2月，南非普通教育、继续教育和培训质量保证局增加了持续证书，列为国家资历框架的第五级别，与高等教育资历框架的高等证书属同一级别[14]，以实现普通教育、继续教育和培训与高等教育的衔接。

关于贸易和行业资历框架，南非目前只完成了第一至第六级的资历设置，即行业证书一级到行业证书六级[15]，其中行业证书第五级别等同于高等教育资历框架中的高等证书，或者普通教育、继续教育与培训资历框架中的持续证书；行业证书第六级别等同于高等教育资历框架的进修证书或者文凭。

（一） 高等教育资历框架

2007年10月，南非在《政府公告第30353号文件》中，颁布了高等教育资历框架，2009年1月正式实施[16]，资历框架适用于南非所有公立和私立的高等教育机构。高等教育资历框架包含12种资历类型，在国家资历框架处于第五级至第十级，这些资历由低到高分别是：高等证书、进修证书、文凭、进修文凭、学士学位、学士学位（专业导向）、荣誉学士学位、研究生文凭、硕士学位（专业导向）、硕士学位、博士学位（专业导向）和博士学位。

南非的学士学位资历分为第七级学士学位和第八级专业导向的学士学位。硕士学位和博士学位又分为学位和专业导向学位两类，虽然属于同一级别，但在综合性和专业性方面，各有侧重，因而颁发的资历也有区别。

（二）普通教育、继续教育和培训资历框架

目前，南非的普通教育、继续教育和培训资历框架的设立主要面向两大学习群体：一是向儿童和不满16岁的青少年群体提供十二年基础教育；二是面向16-19岁的青年和成人群体，提供读写教育、基础课程以及职业教育和培训[17]。基础教育由学校负责，成人普通教育、继续教育和培训由公立或私立的学习中心、继续教育和培训学院提供。

表3列出了普通教育、继续教育和培训资历框架中的五大资历类型和具体的资历名称。请注意，表中用斜体显示的资历尚在开发之中。

从表3可以看到，普通教育、继续教育和培训资历框架中的资历包括由普通学校提供的教育证书；由继续教育和培训学院提供的职业证书；以及由公立成人学习中心或私立营办机构及非政府机构提供的成人教育与培训证书[21]。其中，隶属普通教育范畴的高级证书将于2014年被取消，取而代之的是由2008年开始作为高等教育入学资格的国家高级证书[22]。

表3 普通教育、继续教育与培训资历框架[18][19][20]

由继续教育和培训学院提供的职业证书共有四个等级，从职业证书二级到职业证书五级，分布在国家资历框架的第二级至第五级，其中职业证书二级至四级已于2007年开始正式使用。此外，由继续教育和培训学院提供的国家技术资历3-6级的单元证书，主要面向与企业订立合约的实习生；对于非实习性质的学生，则需要通过相应的考试才有入读资格[23]。

由各类公立成人学习中心或私立营办机构提供的成人教育和培训的资历，只有普通教育和培训证书（成人基础教育和培训）已经实行。成人普通教育证书、成人普通教育和培训证书和中级成人教育证书正在开发中。而国家成人高级证书和持续独立证书只是提交了报告，将作为新资历列入第四和第五级别。国家资历框架的第五级隶属高等教育领域，南非普通教育、继续教育和培训质量保证局，将新设立的“持续证书”列入第五级，以实行普通教育、继续教育和培训与高等教育的连贯性。

（三）贸易和行业资历框架

贸易和行业资历框架简称行业资历框架，建立行业资历框架的目的在于更好地满足劳动力市场对劳动者素质的要求。如表2所述，南非建立了六个级别的行业资历，处于国家资历框架中的第一至第六级。

行业资历框架基于职业要求规定各级资历类型的知识标准、技能标准和工作经验标准，作为三大学习成效指标和评核要求[24]，并确定了各个行业知识和技能学习的单元要求。

此外，南非的行业资历框架还与行业组织框架中的职业和技能水平进行挂钩，南非政府把全社会的职业分为八大类，技能水平由低到高分为四个等级[25]，详见表4。

在行业资历框架中，资历学分由学习范围、学习内容、学习量（包括工作经验）和学习过程的复杂性来确定[28]。

表4 资历框架和行业组织框架中的职业群及技能水平的关系[26][27]

五、资历框架中的质量保证

质量保证是国家资历框架的关键部分，只有通过建立和采用良好的质量保证机制，才能确保各级各类资历在不同的教育与培训机构中得到认可和互认。在南非的资历框架中，质量保证主要由两类机构负责：南非资历局和三个子框架各自的质量保证委员会。

1995年，南非政府颁布了《南非资历认证法》，通过法令设立了南非资历局，负责国家资历框架的建设，监督和保障资历框架在实施过程中的质量。2009年，南非出台了《国家资历框架法》，对南非资历局的职能进行了修改，并作了新的释义，南非资历局的主要职能包括：完善国家资历框架的建设；监管国家资历框架的实施；维持国家资历框架的级别描述指标；促进和协调南非资历局与各个质量保证委员会之间的合作，避免职能的重复[29]。

随着资历框架的三大子框架的形成，南非当局分别成立了南非普通教育、继续教育和培训质量保证局、高等教育委员会、贸易和行业质量委员会，分别负责不同类型教育的质量保证工作（见表5）。

表5 南非资历框架的质量保证机构[30][31][32]

这三个质量保证委员会的共同职能是：负责各级各类资历的发展和标准制定；设立和实施相应的质量保证机制；将制定的所有资历上报给南非资历局进行注册。其中，高等教育委员会通过属下的高等教育质量委员会，制定和管理各类高等教育的资历，包括认证公立和私立高等教育机构的课程、审核各个高等教育机构的质量保证机制、对各类已运行的资历课程进行重复认证[33]。

从管理方面来看，虽然三大子资历框架的质量保证机构负责各自的质量保证机制和实施，但认证的资历必须通过南非资历局在国家资历框架中注册，也就是说，南非资历局统一负责对三大子框架中认证的资历进行确认[34]。通过南非资历局注册的资历课程面向社会，公开发布，为全社会人士选择具有质量保证的课程作为参考。

六、通过学分积累和转换进行资历衔接

（一）各级各类资历的衔接途径

1.高等教育资历框架的衔接

2010年1月1日，南非政府规定入读高等教育机构的最低要求是必须获得第四级国家高级证书或者第四级国家职业证书。学生在获得第四级国家高级证书后，可以申请入读属于高等教育领域的第五级高等证书；学生在获得第四级国家职业证书后，可以申请入读属于高等教育领域的第五级职业证书。普通教育、继续教育和培训与高等教育资历框架的衔接过程如图1所示。

图1 高等教育资历框架的衔接途径

2.普通教育与继续教育和培训资历框架的衔接

普通教育与继续教育和培训资历框架面向不同的教育群体，在南非的资历框架设计中，规划的普通教育与继续教育和培训资历框架的衔接如图2所示。

南非实行9年制义务教育，学生毕业后可以选择入读初级教育证书或者初级教育和培训证书课程，直至获得国家高级证书或国家职业证书4级，然后具有进入高等教育机构深造的资格。

图2 普通教育和继续教育与培训资历子框架衔接途径

从成人学习者的资历衔接途径来看，成人学习者在获得第三级中级成人教育证书后，可选择第四级的国家独立证书课程学习，或者第四级国家职业证书课程，再衔接高等教育机构的资历课程。成人学习者在获得持续证书后，如果期望报读高等教育的资历课程，其认可的资历级别由相关的高等教育机构决定[35]。

从图1和图2可以看到，高等教育资历框架和普通教育、继续教育和培训资历框架能够进行相互衔接。然而，如前所述，虽然成人学习者的资历衔接途径已经建立，但大部分的资历尚在建设报批之中。

行业资历框架强调学习者在职的职业技能培训，其资历课程的设置更倾向劳动力市场和职业的实际需求。目前，行业资历框架面向八大职业群体，开发了六个级别的行业证书标准。然而，关于更高级别的行业资历标准和要求的开发，以及与其他两大资历框架之间的衔接，是未来几年南非资历框架发展的重点。

（二）资历衔接中的学分积累和转换

在各级各类资历的衔接过程中，南非当局采用学分积累和转换制度。按照南非国家资历框架中的定义，学分是学习者为获得某一资历所投入的学习量，学习量根据学时进行计算[36]。表6列举了各类资历的学分要求。

为了建立全国统一的学分和学时标准，以进行学分的互认和转换，南非资历局规定，在任何一种资历框架和每一资历类型中，1个学分等于10个学时[37]。目前，南非已制定了基础教育、继续教育和培训，以及高等教育之间的学分积累和转换制度，而有关行业资历的学分积累与转换仍在建设之中。

与其他大部分采用资历框架的国家一样，南非也采用过往学习认可机制，评估和认证人们已经达到的资历和学分。过往学习是指个人先前获得的知识和技能，包括正规学习、非正规学习和非正式学习等任何途径，通过评估认可其相应的资历和学分，这一机制有助于人们持续不断地接受教育，促进个人知识、技能和能力的持续发展[41]。

表6 高等教育资历与普通教育、继续教育和培训资历的学分要求[38][39][40]

过往学习认可强调的是学习者已经达到的某种资历或学分的学习成效目标，而不是以学习者曾经学习的机构、教学方法、学习场所为指标，例如，无论接受的是面授教学还是网络学习，只要达到相应的知识、技能和能力的学习成效标准，通过评估可以转换成相应的学分。评估的方式包括面试、笔试、技能测试等。学分的获得是对学习者通过学习而获得的知识、技能和能力的肯定，而不单单指一段学习经历。一旦过往学习认可得到认证，学习者可以申请免修部分学习单元。

南非资历局监管整个资历框架，高等教育委员会、南非普通教育、继续教育和培训质量保证局，以及贸易和行业质量委员会不仅分别负责三个子框架内的质量保证机制，同时也负责对过往学习认可的实施。

七、建立国家资历框架的教训

南非政府在建立和实施国家资历框架的过程中，受到了一系列质疑和挑战。首先，南非政府希望通过资历框架的搭建，增加公民接受教育和培训的机会和实现教育公平，但南非的社会经济状况阻碍着资历框架的推广。在南非社会经济的发展中，长期存在着低增长、高失业和贫富悬殊等困境。在人们无法支付进修费用、雇主不愿向员工提供培训的机会、高失业率带来严重社会治安问题的环境下，要全面推广终身学习的资历框架，鼓励人们终身学习，无疑是一种困难重重的美好愿景。

第二，南非政府在搭建国家资历框架的初期，首先建立统一的教育和培训资历标准和评估部门，为了把现有的教育和培训课程纳入到统一的资历框架中，南非政府把所有的教育和培训划分为12个领域，南非资历局根据12个教育和培训领域，建立了12个国家标准制定机构，负责相应领域的资历标准和评估。然而，在实践中发现每一领域又有着很多的子领域，南非资历局进一步把12个领域细分为65个子领域。例如，农业及自然保护领域被划分为5个子领域，分别是：初级农业、高级农业、自然保护、林学与木制工艺以及园艺。由于教育和培训领域的增加，南非资历局建立的国家标准制定机构的数量也越来越多。到2002年，南非资历局属下的国家标准制定机构多达113个[42]。由于庞大松散的国家标准制定部门，评估能力参差不齐，难以聘请到有经验的专家参与，严重影响了国家资历标准和评估的质量，导致在2007年不得不取消这些评估部门。2008年，南非政府通过一系列修正法案，最终确立了由南非资历局、普通教育、继续教育和培训质量保证局、高等教育委员会、贸易和行业质量委员会共同负责全国各级各类教育和培训的资历质量保证工作。

第三，由于南非的教育机构各自为政，各校开设了大量的证书、文凭、进修、行政课程等，每个教育和培训机构都自己订立新的证书或者文凭类型，名目繁多，甚至从名称上区别不出课程达到的层次，有的采用高级文凭的名称，但实际上比一般的文凭课程的层次尚低。导致在2002年，国家资历框架中已注册的资历类型达到2,413个，2005年有8,208个注册单元标准存在于国家资历框架中。2009年，在新的资历框架颁布后，总共有787个新资历类型在国家资历框架中注册，然而真正使用的只有180个资历类型，剩余的资历类型从未获得使用和进行过二次评估[43]，所以在实践中，对各级各类课程的资历类型的整理和分类，长期存在着剪不清、理还乱的局面。

第四，要搭建高学历层次的行业资历框架是不易的，主要是由于高等教育界不认同行业资历框架中的高等教育层次的资历，高校质疑行业资历框架中的研究生学位的真正价值和实际意义[44]。如何使高等教育界认可行业资历，如何实现行业资历框架与高等教育资历框架的衔接，始终是各国在建构各级各类教育衔接和沟通中遇到的难题。

第五，政府多个监管部门的职责和权力问题。南非在构建资历框架之始，由劳工部和教育部共同担任资历框架的咨询和设计工作，在后期的推行中，两个部门同时监管国家资历框架，出现职能和权力界定模糊、互相重叠[45]，双方不断互相牵扯导致资历框架在执行中举步维艰。

纵观南非建立和推行国家资历框架的发展，对于新兴发展中大国建立终身学习立交桥，具有以下几方面的挑战：

第一，推行教育公平的理念和建立终身学习体系，光依靠教育部门本身的执行力是不够的，还需要有一个相应的良好的社会环境，政府需要有一系列的配套支持措施，如政府为教育机构或者个人提供进修学习的财政资助，行会呼吁雇主每年拨出一定比例的经费，资助员工在职进修和学习等，为人们的终身学习提供各种鼓励和支持。

第二，随着教育和培训市场的迅速发展，国内外的教育和培训机构都努力开拓本地和外地的教育市场，这也造成了教育质量标准的不一致，教育规范的不一致，各级各类教育和培训课程的大量设置，有的教育机构为了吸引学生巧设课程名目，导致了建立统一标准的资历框架的困难。因此，要实现各级各类教育和培训之间的衔接和沟通，需要建立统一的资历和课程标准，尤其强调科学的质量保证机制和评审制度。例如，我国的网络教育学院大都是各自订立学分标准，同样是硕士学位，不同院校的学分要求可以相差一倍，而学分和学时的计算标准更是相差甚远。同时，在继续教育和网络教育领域，尚未建成一套政府认可、普通高校认可、社会认可的质量保证机制和学术及职业的评审制度。

第三，在资历框架的建立中，高校与继续教育和培训以及行业培训之间的学分互认是最大的挑战，特别是高校对通过继续教育和行业培训获得的学分进行认可和转换有保留。从南非的现状来看，行业资历框架的最高层次至今仍然只建设到中学后层面，要达到高等学历教育级别仍然面临着很大的困难。如何进行学术性教育和职业性教育之间的互认机制，大部分国家仍然在探讨之中。

结论

本文描述和分析了南非在搭建国家资历框架中的发展、模式、经验和教训。南非通过教育法令，建立专职的南非资历局，在资历框架中贯彻成效为本的教育理念，通过资历级别指标和关键学习成效指标，指引各类资历课程的设计、开发以及评估，保证统一的资历、课程标准和质量。南非构建的国家资历框架，整合了三种不同类型的子框架——高等教育资历框架，普通教育、继续教育和培训资历框架，贸易和行业资历框架；通过学分积累和转换制度使各级各类教育实现衔接和互通；采用过往学习认可机制，促进非正规学习和非正式学习，由此大力推动终身学习的发展。南非在基于教育公平理念上建立的资历框架，全面而细致，可以说在理念和模式上走在了国际前沿。

然而，南非要真正实现教育公平的终身学习社会，尚面临一系列的挑战，例如政府执行部门之间的权力与职责不清晰；财政困难导致终身学习社会难以建立；对教育机构开设的大量课程进行资历规范需要巨大的人力和财力；缺乏足够的懂行专家对资历和课程进行科学的评估；高等教育机构对行业培训资历的不认可等。

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傅璇卿，香港大学专业进修学院网络教学中心助理研究员。

责任编辑 日 新

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1009—458x（2014）02—0016—08

2013－12－30

张伟远，香港大学专业进修学院持续教育及终身学习研究中心首席研究员、总监。