新世纪以来土地财政对城镇化扭曲效应的实证研究——来自一二线城市的经验证据

崔 军 杨 琪

新世纪以来土地财政对城镇化扭曲效应的实证研究
——来自一二线城市的经验证据

崔 军 杨 琪

进入新世纪以来,中国出现了人口城镇化速度明显滞后于空间城镇化速度,即城镇化扭曲问题;与此同时,中国地方政府的土地财政亦有愈演愈烈之势。理论分析和实证研究发现：中国地方政府土地财政收入的形成直接推动了空间城镇化的快速扩张;受现行地方官员考核机制制约的土地财政支出结构又现实地决定了地方政府积极带动空间城镇化,消极应对人口城镇化。因此,中国地方政府的土地财政对空间城镇化的推动作用远远大于对人口城镇化的推动作用,对城镇人口密度有显著的负向影响,是导致中国城镇化扭曲的不可忽视的因素。

新世纪以来;土地财政;城镇化;扭曲效应;一二线城市;实证研究

一、引言

当今中国,对城镇化的重视和期待已达新的高度。党的十八大报告中七次提及城镇化,并且将城镇化作为全面建设小康社会的四大载体之一,作为解决制约经济持续健康发展的一个重大结构性问题;2012年12月召开的中央经济工作会议和2013年3月“两会”的政府工作报告也指出,城镇化是中国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要积极稳妥地推进城镇化,着力提高城镇化质量。由此可以看出,城镇化在中国未来的经济社会发展中将会占据越来越重要的地位,其中蕴含的巨大内需空间和发展潜力对处于经济转型期的中国有着非同寻常的意义。

改革开放以后,随着经济体制改革的推进,中国的城镇化迎来了全新的高速发展时期。联合国经济与社会事务部人口司在《世界城市化展望(2009年修正版)》中指出,中国在过去30年中的城镇化速度极快,超过了世界上绝大多数国家。①利用报告中的数据测算,1975—2009年,中国的城镇化率年均提高0.82个百分点,在城镇人口规模最大的34个国家中,仅次于韩国(0.99个百分点)。对于城镇化程度的衡量,即城镇化率,国际上通常使用城镇人口与总人口(城镇人口与农村人口之和)的比率这一指标。显然,其意在强调“真正的城镇化是人的城镇化”,这是正确的。但是,单纯使用人口口径的指标可能无法全面反映一国城镇化的真实状况,因为城镇化是人口向城镇集聚和城镇空间向外扩展的复合过程,人口城镇化和空间城镇化并不一定同步,所以应该从城镇人口变化和空间变化两个角度去考察。[1]①从理论上说,人口城镇化与空间城镇化应该基本同步,世界各国的城镇化进程大多如此,所以,国际上通用的人口城镇化率指标是能够反映大多数国家城镇化的基本情况的。但不可否认,的确有一些国家的人口城镇化速度明显滞后于空间城镇化,或者相反。如此情况下,在研究城镇化及相关问题时考虑空间因素就显得尤为重要,应该同时采用人口城镇化率和空间城镇化率指标,或者采用能够将人口城镇化和空间城镇化综合起来的城镇人口密度指标。这也正是本文实证研究所采用的指标。

事实上,进入新世纪以来,中国的城镇化发展就存在着人口城镇化速度明显滞后于空间城镇化速度②本文用建成区面积增长率来衡量空间城镇化的速度。的问题,即伴随着城镇建成区大规模扩展的空间城镇化进程,大量农村土地被占用,城镇空间外延迅速扩张,而城镇人口增长速度却没有随之同步提高。图1显示了自1995年有全国建成区面积这一统计数据以来历年的建成区面积增长率和城镇人口增长率,可以看出,2001年以前每年的城镇人口增长率均高于建成区面积增长率;但自2001年起,仅有2006年和2008年两个年份的城镇人口增长率略高,其余年份的建成区面积增长率均高于城镇人口增长率。对数据进一步计算：2001—2011年,中国地级以上城市市辖区面积扩大了81.48%,年均增长6.14%,但人口增长却只有43.72%,年均增长3.69%。上述城镇人口数据的口径是城镇常住人口,若采用户籍人口的口径,即按本地城镇非农户籍人口测算,空间城镇化速度快于人口城镇化速度的态势就更加明显。③因为户籍制度的限制,中国城镇中户籍人口少于常住人口是普遍现象,因此,以城镇户籍人口口径计算的人口城镇化率低于以常住人口计算的人口城镇化率。2013年4月15日,国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长盛来运在新闻发布会上介绍说,国家统计局2012年通报发布的城镇化率是52.57%,口径是常住人口;若按户籍人口计算,城镇的非农户口的人口占全国总人口的比例在35%左右。事实上,中国的户籍制度并非只是人口管理手段之一这么简单。本地和非本地户籍、本地非农户籍和本地农村户籍背后承载着医疗、教育、社保、住房、就业等方面的显著差异。因此,采用本地城镇非农户籍人口占总人口的比率作为人口城镇化的衡量指标在中国更具现实意义。本文实证研究部分采用的即是这一口径。国内学者的一些定性研究成果也指出了这一问题。[2]这种空间城镇化凌驾于人口城镇化之上(即空间城镇化速度快于人口城镇化速度)的“要地不要人”的城镇化模式,并不是真正意义上的城镇化,而是一种扭曲的城镇化④也有专家学者称其为“虚假的城镇化”、“伪城镇化”、“半截城镇化”。。

图1 中国空间城镇化速度与人口城镇化速度(1996—2011)

对于中国城镇化的扭曲问题,现有文献并未发现和强调“新世纪以来”⑤“新世纪以来”,中国空间城镇化速度明显快于人口城镇化的这一时间起点恰好与中国地方政府土地财政开始盛行的时点基本吻合(通过对比图1和图3可以清晰地看出这一点),这不由得令人将土地财政与这一现象挂起钩来。这也正是我们对此进行研究的起因和立意所在。这一重要的时间节点,而对于其出现的原因分析,则主要从三个方面进行：一是从对土地征用制度的剖析切入。按照现行土地征用制度的相关规定,所有的城市建设用地从法律上都必须由地方政府首先征为国有,这实际上剥夺了农民与用地单位谈判的权利。同时,在土地征用补偿方面,现行《土地管理法》第四十七条规定：“土地被征补偿给集体组织和农民的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”,由此可见,土地由于用途转换而升值的部分根本没有列入补偿范围。不断攀升的地价和长期固化的被征补偿所形成的地方政府巨额土地收益无疑是刺激城镇空间不断扩展的直接动因。二是从地方政府支出偏好的研究寻求突破。熊柴、高宏利用2000—2009年的省级面板数据,基于财政分权的视角对中国人口城镇化和空间城镇化的不协调问题给出解释,其实证分析结果表明,财政分权度(地方人均预算内收入与中央人均预算内收入的比率)越高,人口城镇化滞后于空间城镇化的问题就越严重。[3]对于这一结果,他们并未作更加深入的探讨,但实际上可以进一步分析出：目前中国地方政府的财政支出普遍偏好于城镇的快速扩张和硬件建设,而非社会福利的提升,所以造成了财政分权度越高,城镇化扭曲问题越严重的现象。这一结构性偏好的形成,显然与当下的地方政府官员政绩考核指标和考核机制有关。①城镇空间的扩张是地方政府官员政绩的显性载体,而人口城镇化(本地城镇户籍人口)的成果则不够直观;同时,人口城镇化的财政成本高昂,而且易遭到已有本地城镇户籍人口因担心福利稀释而产生的强烈反对。这些都是地方政府官员在目前政绩考核指标与机制框架下不得不直面的现实问题。三是从户籍制度的改革探讨成因。户籍制度改革长期没有取得根本性突破,不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开,跨省区的户籍改革也困难重重。在旧有户籍制度依然存在并发挥作用的情况下,外来人口虽身在城镇本地,却无真正的当地市民身份,无法享受与当地市民相同的社会福利。[4]显然,旧有的户籍制度限制了城镇人口的增长。②决策层已经注意到现有户籍制度对人口城镇化造成的影响,所以,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,要“创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”。然而,由于中国大中小城市在公共服务供给的数量和质量上存在较大差异,实际上人们向往的是成为大城市乃至特大城市的市民,但这与大城市、特大城市的人口承载能力产生矛盾。因此,在今后相当长一段时期内,户籍制度依然是阻碍中国人口城镇化的重要因素。中国城市间的公共服务均等化任重而道远。

上述研究从土地征用制度、地方政府支出偏好和户籍制度方面对中国城镇化的扭曲问题作出了解释,得出了不少很有价值的结论。在此基础上进一步分析会发现,这些都与土地财政有着或多或少的联系：现行的土地征用制度为地方政府获取巨额土地财政收入提供了制度保障;失当的政绩考核机制所决定的支出偏好制约了地方政府巨额土地财政收入的使用方向——积极推动空间城镇化,消极应对人口城镇化;而旧有的户籍制度则成为地方政府在财政资金(包括土地财政收入)用途方面推脱人口城镇化责任的最好挡箭牌。③2012年4～5月,由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队,国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西、贵州等8个有代表性省份的调研,调研发现,户籍制度改革几乎遭到所有市长的反对。由此可见,户籍制度已成为地方政府在目前的财政压力下推脱人口城镇化责任的“挡箭牌”。由此可见,土地财政应该是中国“扭曲的城镇化”诸多影响因素的关键节点。现有文献对此研究很少,更缺乏严格的实证检验。基于此,本文尝试利用具有代表性的一二线城市2001—2011年的面板数据,分析中国地方政府土地财政对城镇化的扭曲效应。

二、背景分析和研究假说

中国1994年开始的分税制改革基本扭转了之前中央与地方财政收入比重“倒挂”的局面,但也造成了地方政府事权与财力的不匹配。[5]此后逐步形成的“财力上移、事权下移”的中国式财政分权格局[6],虽然极大地改善了中央政府的财政困境,但却形成了地方政府巨大的收支“剪刀差”,出现了近30%的收支缺口。④根据《中国统计年鉴》相关年份数据测算得到。与此同时,以GDP增长为核心的官员政绩考核机制强化了地方政府的投资冲动,加剧了地方政府间的竞争,使其产生了庞大的经济性支出需求。在地方财力有限的情况下,地方政府拥有了更强烈的动机去拓展收入来源[7]。例如：通过土地征用并出让获得土地出让金[8];通过“以地引资生税”的手段,即大力发展房地产业、设立各类产业园(制造业)以及建设各种商圈(批发零售、物流和仓储)获得相关税收收入。可以说,财政管理体制因素和政绩考核机制因素共同催生了中国地方政府土地财政的出现和盛行。

地方政府土地财政的盛行是在进入新世纪之后开始的。从2001年起,土地财政收入规模越来越大,地方政府对其依赖程度越来越高,自1998年有确切的全国土地出让金数据以来,土地出让金呈现年年攀升之势。如图2所示,从2001年开始,我国土地出让金数额开始大幅度快速增长。2001—2011年全国土地出让金收入共计近13万亿元,且增长速度极快。2001年全国的土地出让金仅为1 296亿元,2011年则上升至32 126亿元,是2001年的25倍,年均增长率为37.9%。在此期间,土地出让金占地方财政收入的比重亦大幅提高,成为地方政府的主要收入来源。2001年的土地出让金收入仅占地方财政收入的16.61%,对于地方政府的财力来说影响还较小,但是到了2009年,土地出让金占地方财政收入的比重上升至52.69%,占据了地方财力的“半壁江山”,2010年达到最高点67.62%, 2011年虽然稍有下降,但仍高达61.14%(见图3)。

图2 土地出让金规模的变化情况(1998—2011)

图3 地方政府的土地出让金收入占地方财政收入比重的变化情况(1998—2011)

由此可见,新世纪以来中国地方政府土地财政愈演愈烈,同时正如前文所述及的,它与中国扭曲的城镇化进程在起始时点上基本吻合,而且在变化趋势上也极其相似。其中的内在逻辑或者说中国地方政府土地财政对城镇化存在扭曲效应的影响机制并不难解释。

从土地财政的收入形成机制来看,收入获取的前提是有地可卖,在城镇内部土地有限且日渐枯竭的现实情况下,其收入获取过程必然伴随着城镇空间的扩张,或者说,中国地方政府的土地财政直接带动了空间的城镇化,建成区面积与土地出让金有着大体一致的变化趋势(图4)。①土地出让金收入=地价×土地出让面积,因此不能否认地价对土地财政收入的贡献。但这里主要强调土地出让面积这一角度,突出土地财政收入对空间城镇化的带动作用。

图4 土地出让金的增长趋势与建成区面积的增长趋势(2001—2011)

从土地财政的资金支出结构来看,在以GDP为核心的地方官员晋升锦标赛模式激励下[9],地方政府对于土地财政收入的使用不可避免地具有与一般财政支出相同的结构偏好,即重城镇建设和城镇扩张(从而获取更多的土地财政收入),轻社会福利水平的提升。②地方政府在人口城镇化方面并不是没有投入,但相对于空间城镇化的投入显然是相去甚远。而且土地出让金与一般财政支出结构基本一致,所以说,地方政府的土地财政加剧了城镇化的扭曲程度。表1列出了2008—2011年我国国有土地使用权出让金收入安排的支出情况,其中和空间城镇化相关的支出③包括土地开发支出、城市建设支出、征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民支出。均超过3/4,说明土地出让金收入的绝大部分并没有投入到失地农民的市民化以及其他有利于推动人口城镇化方面,而是用于土地开发、城镇建设领域,推动了空间城镇化的发展。

表1 国有土地使用权出让金收入安排的支出与其中空间城镇化的相关支出(2008—2011)

综上所述,土地财政收入的形成直接带动了空间城镇化的发展;受现行地方官员考核机制制约的土地财政支出结构又现实地决定了地方政府积极推动空间城镇化,消极应对人口城镇化(如图5所示)。基于这个分析思路,本文提出研究假说：这种以土地财政为主要原动力的城镇化模式,是导致中国空间城镇化快于人口城镇化不可忽视的因素,即中国地方政府的土地财政对城镇化存在着扭曲效应。

图5 中国地方政府土地财政对城镇化扭曲效应的作用机制

三、计量模型和数据

(一)变量选取和说明

1.被解释变量的选取

城镇化是人口向城市集中和城市空间扩展的复合过程。本文要研究的是城镇化的扭曲效应,即人口城镇化滞后于空间城镇化,因此,被解释变量指标应该体现出城镇人口变化和空间变化两个方面。从以往的研究来看,李力行曾使用城市单位面积人口密度这一指标来分析我国“土地城镇化”与“人口城镇化”不均衡的状况[10];周其仁指出,人口密度的下降意味着“土地进城快过人口进城”,是“反城市化”[11]。他们的研究仅停留在理论分析层面,并未进行实证检验。因此,本文选取地区非农人口与城市建成区面积之比——城市人口密度——的对数序列(Lnupd)作为因变量。如果说非农人口的数量可以在一定程度上衡量一个地区的人口城镇化程度,而城市建成区面积可以衡量该地区的空间城镇化程度,那么,非农人口与城市建成区面积之比就能反映出该地区城镇化发展的健康程度。因此,我们有理由相信,当一个地区的城市人口密度下降时,说明该地区的人口城镇化滞后于空间城镇化。需要指出的是,本文中的地区非农人口是指拥有当地城市户籍的人口,也就是说,这部分人可以享受到城市中的公共资源和社会福利。

此外,我们还选取城市建成区面积与地区面积之比——空间城镇化率——的对数序列(Lnsu)及地区非农人口与地区总人口之比——人口城镇化率——的对数序列(Lnpu)作为被解释变量分别进行实证分析(解释变量仍然为土地出让金,控制变量亦相同),并通过比较二者的实证结果来进一步验证我们提出的假说。

2.主要解释变量的选取

当前中国地方政府土地财政主要包括三部分内容：土地出让金收入、与土地和房产相关的税费收入以及土地投融资收入。对土地财政的度量有两种方法：一是直接用土地出让金度量,二是将与房地产相关的各项税费收入纳入度量范围,将其与土地出让金加总。[12]在本文中,鉴于土地出让金的数据可获得性较强,而且在我国土地出让金与土地财政收入有着相同的发展趋势,我们选用土地出让金的对数序列(Lnltf)来衡量地方政府的土地财政行为。

3.控制变量的选取

除土地财政指标外,影响城镇化水平的因素还有很多,因此,必须选择一系列控制变量来分析其他因素的影响。①本文对备选的控制变量和解释变量进行了多重共线性的检验,计算了变量之间的相关系数和方差膨胀因子。综合数据结果发现,代表经济发展水平的变量——人均GDP与土地出让金之间存在非常严重的多重共线性问题,所以舍去了人均GDP这一控制变量。

(1)产业结构。城镇化的过程必然伴随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整,农业人口不断向工业部门转移,第一产业比重逐渐降低,第二、三产业不断向城镇集聚,解决城镇化过程中由农村人口转变而来的城市人口的就业问题,所产生的集聚效应又进一步带动城镇化的发展。考虑到被解释变量是人口和空间的复合指标,我们分别选取第二产业产值占GDP的比重(ind2)、第三产业产值占GDP的比重(ind3)来衡量产业结构。一方面,空间城镇化的过程往往伴随着大量的基础设施建设和房地产开发,与第二产业紧密相关;另一方面,在人口城镇化的过程中,第三产业对劳动力的吸纳能力强,解决了人口城镇化过程中产生的就业问题。

(2)城乡收入差距。城乡之间的收入差距反映了城乡生产力水平的差距,是引导人口在城乡之间流动的重要因素。收入差距的拉大,将吸引农村人口加速向城镇流动[13],导致人口城镇化进程加快。有学者认为城乡收入差距是促进农村人口流向城市的一个积极因素,并采用城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比来考察城乡收入差距对城镇化的影响。[14]基于此,本文选取城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值(gap)作为衡量指标,表征城乡收入差距。

(3)基本公共服务。基本公共服务是指保障公民基本生存权和发展权,广大城乡居民最关心、最迫切需要的公共服务项目,包括文化、教育、社会保障、公共基础设施、社会治安等方面。城镇化并不是一味地追求城镇空间的扩张和城镇人口的增加,只有让城镇中的人真正享受到逐步提高的基本公共服务,才是城镇化的根本目标。[15]所以,城镇化的发展伴随着基本公共服务需求的增长,而基本公共服务水平的提高也将促进城镇化水平的提高。本文就基础设施建设、教育、医疗和城市环境四个方面选取指标：基础设施建设方面选取的指标是人均城市道路面积(平方米);衡量教育方面的指标是每万人专任教师数(包括小学、普通中学和普通高等学校教师总人数)(人);医疗方面选取的指标是每万人拥有的医院床位数(张);城市环境的测量指标是建成区绿化覆盖率(%)。这主要是考虑到上述指标大体上涵盖了基本公共服务的主要方面,而且可以获得准确的公开数据。这些指标有着不同的单位,我们不能进行简单的加总,但又希望能够有一个综合的指标来衡量总体的基本公共服务水平,所以在此采用“主成分分析法”(PCA)②主成分分析法(PCA)是通过降维技术把多个具有一定相关性的指标化为少数几个综合指标的统计分析方法,被广泛应用于指标合成。来解决指标无法加总的问题,计算得出各城市的基本公共服务综合指标(ps)进行后续分析。

(二)数据来源

我们选取了我国36个一二线城市③一线城市是指在政治、经济、社会活动中处于重要地位且具有全国性的主导和辐射带动能力的大都市,包括北京、上海、广州和深圳4座城市,对此学界已有共识;对于二线城市,学术界和实践部门目前均无统一严格的界定,本文综合了各方观点将其界定为对经济和社会活动具有较大影响的区域性中心城市,包括除一线城市之外的直辖市、省会城市(首府城市)和计划单列市,即天津、重庆、沈阳、长春、哈尔滨、石家庄、郑州、武汉、长沙、合肥、南昌、济南、杭州、南京、福州、海口、呼和浩特、太原、西安、西宁、银川、兰州、乌鲁木齐、成都、贵阳、南宁、昆明、拉萨、大连、青岛、宁波、厦门。为研究对象。④选取一二线城市作为研究对象主要是基于以下两个方面的考虑：(1)这些城市的土地出让金收入在全国土地出让金总收入中的占比十分可观,2001—2011年年均占比高达48.52%(拉萨市因数据缺失,未计算在内),极具代表性。(2)这些城市具有重要的全国性或地域性影响力,能够产生巨大的集聚效应,在中国的城镇化进程中具有代表性。由于拉萨市的数据缺失,南昌、海口、西宁、太原、大连5个城市均存在建成区面积多年不变的情况,有悖于常理,故剔除上述6个城市。这样,我们最终选取了30个样本城市,样本区间为2001—2011年。所有数据由历年的《中国城市统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》以及各城市年鉴整理而成。为了剔除价格变动因素对土地出让金的影响,我们根据CPI平减指数将其统一调整为以2001年为基准的土地出让金和人均GDP。表2给出了各变量的统计描述。

表2 主要变量的描述性统计

(三)模型设定

根据上述分析和本文的研究思路,检验土地财政是否对我国城镇化产生扭曲效应,并进一步探究土地财政对于空间城镇化和人口城镇化的影响,即如何对城镇人口密度产生作用,我们构建如下计量模型进行实证分析：

城镇人口密度方程：

空间城镇化率方程：

人口城镇化率方程：

其中,Lnupdit表示对数城镇人口密度;Lnsuit表示对数空间城镇化率;Lnpuit表示对数人口城镇化率;Lnltfit表示对数土地出让金;Xit为控制变量向量;α0、η0、λ0为常数项;uit为随机扰动项;下标i代表地区,t代表时间,k代表控制变量的个数。

四、实证结果与分析

(一)城镇人口密度方程的估计结果

采用Stata 11.0对城镇人口密度方程进行面板数据的回归分析,结果报告于表3。对于面板数据,我们首先要通过Hausman检验来确定采用固定效应模型还是随机效应模型。随机效应要求外生变量和个体效应不相关,而固定效应模型没有这一要求。Hausman检验的原假设认为固定效应模型和随机效应模型的估计结果是系统一致的,如果检验结果能够接受原假设,就要采用随机效应模型进行估计;反之,如果拒绝原假设,就要选择固定效应模型。我们对模型进行Hausman检验,在模型1中,P值为0.4,并不显著,因此接受原假设,采用随机效应模型进行估计。但是在模型2中,P值为0.0136,在5%的水平上显著,故拒绝原假设,选择固定效应模型进行估计。

模型1作为基础回归模型,只考虑土地出让金对城镇人口密度的影响。从结果可以看出,土地出让金的系数在1%的水平下显著为负,符合预期。这说明土地出让金越多,城镇人口密度越小,即随着各城市土地出让金收入的增加,其人口城镇化速度明显慢于空间城镇化速度,土地财政对城镇化产生了扭曲效应。当然,对于城市人口密度的影响因素还有很多,为了研究在其他因素的共同作用下,土地出让金是否依然对城镇人口密度有显著的负面影响,我们在模型2中加入控制变量,分析其他潜在影响城镇人口密度的因素。结果表明,在控制了第二产业产值占GDP的比重、第三产业产值占GDP的比重、城乡收入差距、基本公共服务水平等因素之后,土地出让金的系数依然显著为负,且通过5%的显著性检验,表明本部分的估计结果具有很高的稳健性,土地出让金对于城镇化存在明显的扭曲效应,支持了我们的假设。从数量关系上看,在加入控制变量之后,土地出让金的系数由-0.058 5逐步上升至-0.02,即土地出让金每增加1%,城市人口密度将下降0.02%,同时,A-R2的值从0.188 9上升至0.385 2,说明这些控制变量对城市人口密度整体上有解释作用,模型拟合度有所增强。

表3 城镇人口密度方程的估计结果

在各项控制变量中,第二产业产值占GDP的比重这一变量基本符合预期,其对于城市人口密度的影响显著为负,即第二产业产值占比越高,空间城镇化的速度越快于人口城镇化的速度。这是因为第二产业主要包括工业和建筑业,而目前土地出让的用途往往就是满足工业用地和城市建设的需要。第二产业产值占GDP的比重越高,意味着工业和建筑业更为发达,对土地的需求更为强烈,农村用地大面积转化为城市用地,极大地推动了空间城镇化的发展。基本公共服务水平的系数显著为负,表明基本公共服务水平与城市人口密度负相关,这与我们的预期相反,可能是由于基本公共服务水平的构成指标中包含人均道路面积,基本公共服务水平的提高意味着道路面积的不断扩大,在一定程度上起到了推动了空间城镇化发展的作用。

此外,第三产业产值占GDP的比重以及城乡收入差距的系数不显著,说明这二者没有直接影响到我国城镇化的扭曲。

(二)空间城镇化率方程和人口城镇化率方程的估计结果

表2的实证结果证实了我国的土地财政对城镇化有扭曲作用。为了进一步验证模型2所获得的结论,并探究扭曲作用的形成原因,我们分别用空间城镇化率和人口城镇化率来替代城镇人口密度作为被解释变量(依然以土地出让金作为解释变量,并采用相同的控制变量),估计空间城镇化率方程(2)和人口城镇化率方程(3)。对两个模型进行Hausman检验,P值都在1%的水平上统计显著,因此都选择固定效应模型进行估计。表4报告了实证检验结果。

表4 空间城镇化率方程和人口城镇化率方程的估计结果

从回归结果来看,空间城镇化率方程(2)和人口城镇化率方程(3)中土地出让金的系数均显著为正,说明土地出让金对空间城镇化和人口城镇化均有正向影响,即土地财政对空间城镇化和人口城镇化发展都具有推动作用。但是通过比较两者系数会发现,在采用相同解释变量和控制变量的前提下,土地出让金对空间城镇化率的影响系数是0.037,对人口城镇化率的影响系数仅为0.008 7,前者是后者的4.25倍,由此可推断,土地财政对空间城镇化的推动作用远远大于其对人口城镇化的作用。这进一步验证了前文中土地财政对城镇人口密度有显著的负向影响,即土地财政扭曲了城镇化发展的结论。

五、结论与建议

基于逐渐扩大的土地财政规模推动城市空间快速扩张,但外来人口的市民化过程却滞后的经验事实,本文对其进行了理论和实证研究,得出以下结论：

第一,理论研究发现,中国当前的土地财政收入已经占到地方政府财政收入的相当高的比重,从而使中国地方政府对土地财政产生了很强的依赖性。土地财政收入的形成直接带动了空间城镇化;受现行地方官员考核机制制约的土地财政支出结构又造成地方政府积极推动空间城镇化,消极应对人口城镇化。在两方面的共同作用下,中国空间城镇化速度快于人口城镇化,产生了扭曲效应。

第二,实证分析表明,在控制了产业结构、城乡收入差距和基本公共服务等影响城镇化发展的因素后,土地财政对空间城镇化的推动作用远远大于对人口城镇化的推动作用,从而对城市人口密度有显著的负向影响,是导致中国城镇化出现扭曲效应的不可忽视的因素。

对于导致城镇化出现扭曲效应的重要因素——土地财政,只有进一步改革并完善财政管理体制,理顺中央与地方政府的财政分配关系,明确中央和地方的事权划分,建立事权和支出责任相适应的制度,才能从根本上消除地方政府通过土地财政筹集收入的体制诱因。针对地方政府土地财政对城镇化存在扭曲效应这一现实状况,本文提出以下政策建议：

第一,必须正视土地财政对城镇化的扭曲效应,对土地财政的支出范围进行相应的限定。在土地财政短期内无法替代的现实情况下,应该规定土地出让金在社会福利,尤其是外来人口市民化方面的投入,从而为地方政府推进人口城镇化提供更加充裕的财力支持。

第二,彻底转变地方官员以GDP增长为核心的锦标赛晋升模式。中组部下发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确提出：“政绩考核要突出科学发展导向,不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标;要完善政绩考核评价标准,把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容”。唯有建立了正确的考核导向和考核指标体系,才能全面、客观、公正地评价地方官员的政绩。更进一步,要将其真正落实到干部考核的实际工作中去,同时逐步将公众对于政府施政的满意程度纳入官员的政绩考核中,让辖区内的公众意愿能够影响官员的政治前途,以此激励官员完善地区内的公共服务,妥善处理城镇化过程中的诸多问题,积极推动人口城镇化的进程。

第三,改革户籍制度,推进社会福利制度改革。中国户籍制度改革面临的难题是,户籍制度实际上并不是一个简单的人口登记制度,其核心是与户口捆绑的社会福利差异。仅仅只是简单地改变户籍登记的归类方式或者放宽落户条件并不能从根本上解决问题,其重点在于现行的财政体制和公共服务供给机制要能够负担起市民化成本,使按照条件落户在城市的新居民能够平等地享有城市人口所拥有的社会福利、社会保障和公共服务待遇,做到户口与权利相伴,实现健康持久的真正意义上的城镇化。

[1] 蔡继明、程世勇：《中国的城市化：从空间到人口》,载《当代财经》,2011(2)。

[2] 陶然、曹广忠：《“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对》,载《改革》,2008(10);李力行：《中国的城市化水平：现状、挑战和应对》,载《浙江社会科学》,2010(12);郑风田：《“要地不要人”的城市化模式应该终结》,载《农民日报》,2011-01-11;鲍宗豪：《“土地财政”驱动城市化的四大悖论》,载《光明日报》, 2011-01-28。

[3] 熊柴、高宏：《人口城镇化与空间城镇化的不协调问题——基于财政分权的视角》,载《财经科学》,2012(11)。

[4] 陶然、徐志刚：《城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择》,载《经济研究》,2005(12)。

[5] 周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》,载《中国社会科学》,2006(6)。

[6] 崔军：《三级财政框架下我国各级政府财力与事权匹配的基本构想》,载《经济与管理研究》,2011(6)。

[7] 王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异——基于经验分析的判断、假说及检验》,载《管理世界》,2008(1)。

[8] 陶然、袁飞、曹广忠：《区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于1999—2003年中国地级城市面板数据的分析》,载《世界经济》,2007(10)。

[9] 周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,载《经济研究》,2004(6)。

[10] 李力行：《中国的城市化水平：现状、挑战和应对》,载《浙江社会科学》,2010(12)。

[11] 周其仁：《城镇化要汲取国家工业化的教训》,载《经济观察报》,2013-01-14。

[12] 张双长、李稻葵：《“二次房改”的财政基础分析——基于土地财政与房地产价格关系的视角》,载《财政研究》,2010(7)。

[13] 林曦：《我国城镇化影响因素的计量分析》,载《市场论坛》,2006(1)。

[14] Zhang KH,Song S.“Rural-urban Migration and Urbanization in China：Evidence from Time-series and Cross-section Analyses”.China Economics Review,2003,14(4)。

[15] 黎华亮：《城镇化进程中的基本公共服务均等化》,载《决策咨询通讯》,2009(4)。

An Empirical Study of the Distorting Effects of Land Finance on Urbanization in China since the Beginning of the 21stCentury——Based on the Data of the First-tier and Second-tier Cities

CUI Jun,YANG Qi
(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872)

Since the beginning of the 21stcentury,urbanization in China is observed as distorted,which means that the population urbanization lags obviously behind the spatial urbanization.Meanwhile,the trend of land finance within China's local governments is getting worse.It could be found through theoretical and empirical studies that：the formation of land finance revenue has directly stimulated spatial urbanization;however,constrained by the current mechanism of local officials evaluation system,the expenditure structure of land finance determines that local governments are taking a positive attitude towards the spatial urbanization but a negative one to the population urbanization.Thus,the impact of the land finance of China's local governments on promoting urbanization is far obvious on space than on population.The land finance of China's local governments has negative influence on the density of urban population,and hence an inevitable factor that leads to distorted urbanization in China.

since the year of 2001;land finance;urbanization;distorting effects;first-tier and secondtier cities;empirical study

崔军：中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师,地方财政研究中心主任;杨琪：中国人民大学公共管理学院硕士研究生(北京100872)

(责任编辑 武京闽)

中国人民大学科学研究基金研究品牌计划项目(中央高校基本科研业务费专项资金)(13XN1003)