食品安全监管体制、机制与现状问题的调查报告

麻昌港，袁竹连

（1.广西民族师范学院，广西崇左532200；2.南京师范大学商学院，江苏南京210046）

中国作为一个食品消费大国，近几年来，从“毒奶粉”，到“苏丹红”事件，再到“禽流感”事件，最后到硫磺姜、瘦肉精、牛肉膏、染色馒头、爆炸西瓜、“绝育”黄瓜事件，严重危害了消费者的营养和健康，甚至付出生命代价[1-3]，这对整个民族的健康问题影响巨大，而且这种安全堪忧的现状积累多年，但相应的食品安全监管问题仍然没有得到妥善的解决，故食品安全问题已经成为了全国性关注和焦虑问题之一。

由此，我们特别对关于食品安全监管体制、机制与现状问题进行了调查，本次调查主要以广西民族师范学院的学生、教师以及部分社会人士为调查对象，调查时间从2013年4月8日至4月20日，共发出调查问卷500份，并当场全部收回。问卷共26道题，其中18道单项选择题，7道多项选择题，1道开放性主观问答题。调查内容包括食品安全问题的信息和认知、食品消费和投诉、食品安全的诚信和责任以及体制、法制和改革四大部分。

1 食品安全问题的信息和知识

了解食品安全方面的信息和知识，能够提高消费者的辨别能力，从而能够从终端上对食品安全问题形成一定的制约作用。为此，我们针对“食品安全问题的信息和知识”问题设计了6道题，其中1道多选题，结果见表1。

表1 食品安全问题的信息和知识调查表Table 1 The questionnaire of information and knowledge about food safety

在回答“您了解食品监管制度的相关知识”上，调查的统计结果是：选“深入了解过”的只占2%，选“了解一些”的占38.6%，选“没了解过或者完全不知道”的高达59.4%，这说明大部分人对食品监管制度的相关知识并不熟悉，也说明有关食品安全方面的普法宣传力度不够，人们对这方面的关注度也比较欠缺。在回答“您觉得目前的食品卫生安全状况如何”上，有64.4%的人选择“问题太多，令人失望”，33.6%选择“有些问题，但可以解决”，而两项相加达98%，而仅有2%的人选择“没问题”，这说明在绝大部分人看来，我国的食品安全问题十分堪忧。在回答“在日常生活中，您是否关注与食品安全问题相关的新闻或常识”上，有 25.6%的人选择“经常”，52.8%选择“一般”，而两项相加达78.4%，另有19.2%的人选择“很少”，而仅有2.4%的人选择“从不”，后两项相加略超20%，这说明大部分人对食品安全问题还是比较关注的。针对“您认为政府关于食品安全的信息发布如何”问题上，仅有11.2%的人选择“及时、准确”，27.6%选择“不及时，但准确”，而两项相加不足40%，26.6%的人选择“不及时、不准确”，而选择“有意拖延、有意掩盖”的人高达34.6%，后两项相加超过60%，这说明大部分人对政府所发布食品安全的信息表示不信任，这也进一步说明建立食品安全诚信体系的重要性。而针对“在食品安全信息的发布上，谁是最可信的人”问题，有22%的人选择“专家”，2.8%选择“企业”，30%的人选择“政府”，而选择“新闻媒体网络”的人高达45.2%，这说明人们对媒体网络的信任高过政府。最后一道是多选题，在问及“您认为造成目前食品安全问题众多的原因是什么”上，选择“各执法部门沟通不畅，缺乏配合度不够”、“监管体制需进一步理顺”、“监管部门职责不明晰”以及“相关法律法规和标准不够完善”等四个选项上大致都占30%左右，而选择“对违法企业和个人惩罚力度不够”和“社会诚信缺失，不法企业力量强”这两项上均接近80%，这说明大部分人对我国的不法企业、违法惩处力度以及诚信问题表示担忧和不满。

针对以上调查结果，我们应该进一步加强食品安全普法方面的宣传，减少人们对食品安全方面的担忧，加强政府的信息发布的准确度和诚信度，以此建立完整的食品安全诚信体系。

2 食品消费和投诉

在消费终端方面积极打造两道防线，一道是提高消费者对食品安全问题的全面了解，让每个消费者了解食品安全一般存在哪些常见的隐患以及防范的措施；第二道防线是，如果一旦出现食品安全问题，如何得到有效的解决，换句话说，如何建立有效的投诉渠道，大大降低投诉成本，那么就会对企业的不法行为起到很好的抑制作用。

在第二部分的“食品消费和投诉”方面，我们一共设置4道单选题（见表2），3道多选题（见表3）。在问及“您认为食品安全监管部门对受理的咨询、提建议的处理情况怎样”时，选择“及时”的仅占3.8%，而与此构成鲜明对比的是，选择“不及时”的人占35.8%，相当于前者的10倍，这说明有关监管部门往往会给消费者留下行政作风明显，办事效率不高的印象。在回答“在购买食品时，您最常遇到哪些食品安全问题”时，选择“虚假或夸大宣传问题”和“以假充真、以次充好问题”的人分别占33.2%和44.8%，两者相加达78%，说明食品方面的虚假、次货问题较为普遍，而选择“虚假或错误的标签标识”和“食品过期问题”的均为11%。在“如何处理买到过期或者劣质的食品问题”上，选择“到相关部门投诉”的仅占6%，同样构成鲜明对比的是，选择“自认倒霉丢掉它”的人最高，占到56.6%，接近前者的10倍，这说明消费者投诉渠道不畅，也是食品安全问题屡禁不止的重要原因之一。遇到食品安全问题时，一般人都会选和食品安全问题最直接的质监局、卫生局以及食品药品监督管理局进行投诉，其中选择“食品药品监督管理局”的人最多，占39%，而选择“工商局”的人最少，仅有14.6%，说明大部分人还是知道食品安全问题和一般商品之间的差别，选择投诉时更具有专业性。

表2 食品消费和投诉调查表（单选题）Table 2 The questionnaire of food consumption and complaints（individual choice）

表3 食品消费和投诉调查表（多选题）Table 3 The questionnaire of food consumption and complaints（multiple choice）

就“您通常采取什么样的措施来避免食品安全问题”进行回答时，选择“尽量选择在家用餐，减少外出用餐次数”和“注意媒体报道，选择推荐品牌，避免购买黑名单的商品”分别为47.43%和44.4%，说明人们在避免食品安全问题时，更倾向于在家就餐和媒体的报道。而在问及“您选购食品时主要关心什么”时，大部分人更关注“生产日期、保质期和有效期”和“食品的色泽、外观等感观方面”，特别是选后者的最多，达到64.2%，说明大部分人还是可以通过最基本的食品常识来选购食品。在回答“您购买食品通常选择哪些场所”问题上，多数人选择超市、农贸市场和便利店，其中选超市的人最多，接近60%，说明消费者在购买食品上，更关注食品的正规来源，以避免食品安全问题。

由以上调查结果分析，我们建议：政府食品监管部门应该健全行政作风建设，提高办事效率，对食品市场进行信息化规范管理，建立畅通的多样化高效率消费者投诉渠道，以从消费终端服务上抑制食品方面虚假、次货问题。

3 食品安全的诚信和责任

食品安全问题很大程度上起源于社会诚信的缺失，特别是食品相关企业的诚信缺失，当然责任的归属，特别是行政执法监管部门的责任归属不明确，这无形中给不法企业提供了制造假冒伪劣食品之机，尤其是当不法企业和部分执法监管部门同流合污的时候，就会让法律和制度变得一纸空文了，因此，大力建设社会诚信体系，明确责任，特别是建立一个责任联动协调机制，才能让权力相互监督，又相互协调一致，更好的发挥法制和制度优势力量。

在这一部分“食品安全的诚信和责任”里，我们一共设置了5道单选题，结果见表4。

在问及“食品安全的主要责任主体”时，选择“政府”和“企业”的两项一共74.6%，其中，选择企业的最多，占54.2%，这说明在大多数人眼中，企业是食品安全第一责任者，主要承担责任是生产，而政府只是第二责任者，主要责任是监督。而在问及“您认为目前中国大陆食品安全监管机构之间的职责分工”时，选择“表面明确，实际上不明确”和“很不明确”这两项的一共占了78.6%，而仅仅选择前者的比例高达64.2，这说明政府职责分工上的不协调性在人们的心目中还是十分突出的。提及“您赞成食品安全监管机构的分工模式”时，73.2%人都选择了“由政府、社会组织、消费者联合监管”，这说明人们已经逐渐形成一个共识：即仅仅依靠单一的主体是难以有效监督不法企业的。在问及新闻媒体在报道食品安全问题中的作用时，近70%的人还是对媒体的作用持肯定的态度，而只有9%认为媒体的宣传报道具有负面作用。在说到“目前社会团体、行业协会、消费者在食品安全监管中的作用”时，选择“作用很大”和“还可以”的一共有57.2%，而选择“作用很小”和“没有作用”的则占了42.8%，两者之间的差别并不是十分显著，说明人们对社会团体、行业协会、消费者在食品安全监管方面的监管渠道持观望态度。

表4 食品安全的诚信和责任调查表（多选题）Table 4 The questionnaire of integrity and responsibility about food safety（multiple choice）

以上调查结果给我们的启示是，建立完整完善的企业和政府的生产责任监督联动机制，建立统一的政府机构分工协调机制，以加强对不法企业的有效监督。

4 食品安全体制、法制和改革

食品安全监管体系是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略相结合的产物[4]，我们提高梳理相关的法律法规和标准、整合监管职责，建立统一、协调、权威、高效的监管体系，因此，亟需在政府监管中引入激励相容机制[5]，只有妥善处理好社会公众、监管当局与食品供给厂商之间的利益冲突，才能真正提高食品安全监管效率，建立适合我国食品安全市场不断开放的监管体系[6]。

在第四部分的“食品安全体制、法制和改革”方面，我们一共设置4道单选题（见表5），3道多选题，1道主观题。在回答“对当前食品安全监管执法情况总体看法”上，高达71.6%的人选择了“不满意”和“非常不满意”，而选择“满意”和“基本满意”的人不到30%，说明在人们心目中食品安全执法队伍建设不足，有待提高服务。问及“您对《食品安全法》熟悉吗”时，“只听说过”和“从来不知道”两项的人占到64.4%，而选

表5 食品安全的体制、法制和改革调查表（单选题）Table 5 The questionnaire of system，legal system and reform about food safety（individual choice）

择“熟悉”的只有2%，说明在食品安全法的普法方面我们还有很多工作需要做。而对目前食品安全管理方面亟待解决的问题看法上，选择“管理体制”和“管理人员的素质”两项的人高达76.2%，这说明，食品安全问题的根本解决方法还是依靠制度建设来保障，另有23%的选择了“处罚力度”，说明有法必依、执法必严是一以贯之的。在回答“您认为我国的食品监管体制、机制有必要改革”上，接近95%的人认为“很有必要”和“有必要”，这说明食品安全制度上改革的必要性已经成为一种共识。

接下来，我们还设计了三道多选题，第一道是：“您认为需要重点加强哪些环节的管理来确保食品安全？A.种植养殖；B.食品批发；C.环境污染整治；D.生产、加工；E.食品零售；F.家庭制作；G.餐饮消费（如饭店、食堂、饮食店等）。”调查结果显示：选A的为24.50%；选B的为20.13%；选C的为33.81%，选D的为40.65%，选的E为38.2%，选F的为17.4%，选G的最多，高达67.2%，说明人们对最直接的食品消费渠道的安全最为关心。第二道是：“您认为提高食品安全水平最需要的是：A.政府部门应该加强检查；B.对销售不安全食品加工企业严加惩罚；C.曝光典型案件；D.普及科学消费知识，提高购买者感观鉴别能力。”调查的总体结果是：选A的为31.54%；选B的为33.71%；选C的为25.28%，选D的为31.62%，四个选项的比例很接近，说明人们在食品安全水平提高方面的认知还是具有较强的系统性以及客观性，换而言之，食品安全水平的提高离不开政府、企业、媒体和消费者的通力合作。最后一道多选题是：“对于改善和提高食品卫生安全状况，您认为应该采用以下哪些建议？A.加大执法力度，健全食品安全规范，取消免检产品；B.加大对不法行为的打击、处罚力度，让那些人以后再也不敢了；C.大力宣传食品安全问题的危害，促进全民监察食品安全问题；D.加大监管力度，消费者要提高自身意识；E.制定相应的法规，增加消费者的卫生健康意识，加强宣传教育等；F.加强管理。”调查结果显示：选A的为30.89%；选B的为28.52%；选C的为31.21%，选D的为32.11%，选E的为63.6%，选F的为3.8%。由此可见，法制建设受到人们的关注度最大，达到63.6%。

以上调查结果为我们提供了这样的一个思路：食品制度建设是解决食品安全问题的根本出路，我们不仅要加强食品安全法制建设，同时更要加强食品安全执法建设，对现有的食品安全制度进行有效整合与改革，建立协调有效的政府、企业、媒体和消费者的合作机制。

最后，我们在调查问卷中还特别设计了一道主观问答题：“您可以写写您关于食品安全监管执法方面的其他看法?”在500份回收的问卷中，207份作出了回答。所回答的内容大概分为以下几点：

第一，加强法制建设，提高执法能力。如“执法要严格，严肃；对于违法产品的报道真实才能取信群众。”，“应加大力度，从严对待，因为有些免检产品也有不合格的。”，“说与做统一，不要只限于形式，应与相关法律制度相协调，严格应用法律手段惩罚罪犯。”，“希望能真正落实到位，不要流于形式，能给消费者一个满意的回答。”，“职责不明确，对违法行为的处罚力度不够。”，“农民法律意识淡薄，农贸市场食品问题突出，不容乐观。”等等。

第二，提高执法队伍的自身素质。如“执法要严，工作人员要有素质，法律方面需要健全。”，“监管执法不严，提高监管执法人员自身素质。”等等。

第三，建立完整的健全的执法监督制度。如“我认为食品监管执法方面需要生产商家、监管部门、执法部门、相关机关、相关法律法规全面完善，最重要的是自身提高辨别。”，“现在食品安全有待提高，政府应加强执法力度，建立健全的监管制度，同时消费者也要普及相关知识，维护自己的合法权益。”，“与媒体联系，如实报道，真实曝光，分工明确，合力打击。”，“执法不严，政府各部门分工不明确。”等。

5 结语和政策建议

依据以上问卷调查结果分析，我们总结全文如下：

第一，大部分人对食品监管制度的相关知识并不熟悉，也说明有关食品安全方面的普法宣传力度不够，人们对这方面的关注度也比较欠缺。

第二，大部分消费者对政府所发布食品安全的信息表示不信任，这也进一步说明建立食品安全诚信体系的重要性，甚至人们对媒体网络的信任高过政府。

第三，消费者投诉渠道不畅，也是食品安全问题屡禁不止的重要原因之一。

第四，消费者在购买食品上，更关注食品的正规来源，以避免食品安全问题。

第五，这说明在大多数人眼中，企业是食品安全第一责任者，主要承担的责任是安全生产，而政府只是第二责任者，主要责任是安全监督。

政策建议：我们应该进一步加强食品安全普法方面的宣传，减少人们对食品安全方面的担忧；政府食品监管部门应该健全行政作风建设，提高办事效率，对食品市场进行信息化规范管理，建立畅通的多样化高效率消费者投诉渠道，以从消费终端服务上抑制食品方面虚假、次货问题；建立完整完善的企业和政府的生产责任监督联动机制，建立统一的政府机构分工；食品制度建设是解决食品安全问题的根本出路，我们不仅要加强食品安全法制建设，同时更要加强食品安全执法建设，对现有的食品安全制度进行有效整合与改革，建立协调有效的政府、企业、媒体和消费者的合作机制。

[1] 邹小南,谭红,李占彬,等.我国食品安全监管现状、问题与对策[J].食品工程,2009(1):3-8

[2] 张旺璧.我国食品安全监管现状和对策[J].食品工业科技,2008(1):252-255

[3] 董娟.近年来我国食品安全监管问题的研究综述[J].社会科学管理与评论,2011(3):34-38

[4] 张晓涛,孙长学.我国食品安全监管体制:现状、问题与对策-基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革,2008(1):46-49

[5] 陶跃华,张晓峰.从三鹿奶粉事件浅析我国食品安全监管现状及对策[J].中国卫生监督杂志,2010,17(4):362-365

[6] 周应恒,宋玉兰,严斌剑.我国食品安全监管激励相容机制设计[J].商业研究,2013(1):4-11