土地制度变迁对农村人口流动的影响研究——以湖南省平江县某村民小组为例

郑子青

土地制度变迁对农村人口流动的影响研究
——以湖南省平江县某村民小组为例

郑子青

我国农村人口大规模流动是伴随改革开放的深入、工业化进程的加快及城镇化水平的提高而产生的。农村土地制度变革与农村人口流动之间具有正相关性,土地制度的变迁构成了我国农村人口流动的前提条件和决定性因素。现行土地制度仍然对农村人口流动有着不小的束缚与限制,深化改革是必由之路。

农村土地制度;人口流动;相关性

人口流动是人类社会发展中的一种普遍现象,既是人口问题,也是经济、社会问题。从我国历史来看,农村人口的流动自古有之,如历次中央政府屯垦戍边及战争、灾害、人地比例关系失调引发的农民流动等。[1]我国现阶段出现的大规模农村人口流动现象是改革开放的产物。据统计及预测,目前我国流动人口总量已达2.3亿人,未来10年全国城镇人口将年均增加1 300万～1 600万人,其中,农村转移人口为1 000万～1 300万人。[2]大规模的农村人口流动已成为经济社会发展中的重要现象。

目前,我国正处于从中等收入国家迈入高收入国家的进程之中,新型城镇化构成了国家在新时期持续发展的强大动力,而农民工市民化则是其中的关键所在。在“十二五”期间劳动年龄人口总量达到峰值并开始缓慢下行、城镇常住人口超过农村人口数量的背景下,农村流动人口规模持续扩大所显露出来的影响也日益复杂化,并构成了发展进程中的重要风险源。要想解决此问题,就需要有成熟的城镇化和良性的城乡互动。这不仅涉及农村流动人口如何融入城镇的问题,也涉及农村土地及相关制度改革的进一步深化。

从已有研究来看,人们普遍认为我国现阶段农村人口流动主要是由经济动因引起,针对土地制度的研究则大多从农村土地制度改革的历程、影响等方面着手,集中在不同阶段农村土地制度的变迁过程及其影响上。而对于土地制度与人口流动之间的关系,则大多只看到现行土地制度束缚了人口的自由流动,普遍忽视了正是农村土地承包责任制推行以后才有了规模日益扩大的农村人口流动现象;即使有涉及农村土地承包责任制的研究,也大多认为户籍制度改革才是促进农村人口流动的原因。因此,从总体上看,对农村土地制度与农村人口流动的关联研究确实鲜见。正是针于已有研究的缺失,本文从农村土地制度变迁的视角,选择中部地区一个普通的村民小组作为长期观察对象,通过实地调查所获得的第一手材料,剖析农村土制度与农村人口流动之间的关联性,并借此提炼出农村流动人口的相关规律。因此,这是中国农村近30年土地制度变迁与人口流动的一个缩影。

一、样本村的土地与人口变迁

本文选取的长期观察与调研对象,是湖南省平江县的某村民小组(以下简称C组)。选取该村作为调研对象,是因为该村是一个非常普通的山区自然村落,具备我国大部分农村地区的多数特征,其发展进程具有普遍意义。笔者前后去过该村20多次,有长时间的感性认识积累。特别是2011年8月、2012年1月、2013年1月,先后三次深入到C组实地考察土地变迁情况、查阅相关档案,并进行了入户访谈,着重调查了C组从1980年至2012年以土地和人口为代表的一系列变迁情况。

(一)样本村的土地变迁

C组位于湖南省东北部、湘鄂赣三省交界地带,距乡政府所在地直线距离4.72公里,距最近的建制镇9.25公里,距县城42.81公里,距省会长沙市123.25公里。全组现有5姓37户125人,共有耕地45.8亩,山林若干,水塘6个。

作为我国农村的普通样本,C组的土地制度一直与国家相关政策基本保持同步。在新中国成立初期,经过土改运动,C组的土地所有权从集中在个别地主手中到分配给农民所有,伴随人民公社化的到来,又迅速转化为农村集体所有、统一经营的模式,并持续了20多年。在这种制度下,包括山林、耕地、水塘等在内的一切土地所有权全部归集体(人民公社)所有,并以生产队(村民小组)为基础由集体统一使用,各农户家庭出劳力、挣工分,由队集体对所得进行统一分配。这种分配基本上是在扣除一定的公益部分(如合作医疗、五保户等)后,按劳动工分与人口数两大指标进行的。

1978年党的十一届三中全会以后,我国农村土地制度由集体所有、统一经营使用转向了以集体所有、家庭承包为基本形态的农村土地承包责任制并保持至今。C组自1980年开始实施农村土地家庭承包模式,土地被按户分配给各个家庭,包括耕地、山林、水塘,其中耕地是最主要的。这种分配以农户家庭人口数为基本依据,按公平原则实施。由于田地有肥瘦、路程有远近,分配过程中还要按照“兼肥搭瘦”(即水田与旱地搭配)、距离远近等因素进行调整。这就不可避免地造成不同农户家庭之间即使人口数量不同但耕地面积相同的情况。但总体而言,分配结果相对均衡,农户都按各自家庭人口数量以及土地质量承包了一定的耕地。当时C组共有耕地面积46.5亩,户均3.58亩,人均0.59亩。

从1984年开始,根据政策调整,C组的土地承包期限被放宽到15年。在80年代大部分时间里,C组出现了在务农间隙(即农闲时节)短距离、小规模人口流动现象,如外出务农、打零工等(当地人称之为“搞副业”),这说明土地承包期限的延长对C组人口流动有着一定的影响。80年代末90年代初,国家允许土地使用权转让,鼓励土地向种田能手集中,不过这一政策对C组的影响不大,当时并未出现土地流转现象。这是因为外出务工缺乏安全感,人们觉得无论如何都得有稳定的口粮供给,从而不愿意放弃对承包地的耕种。

1993年11月,中共中央、国务院颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,把农村土地的承包期限延长到30年不变。2003年颁布《中华人民共和国土地管理法》,进一步从法律上明确了农村土地承包经营期限为30年不变。至此,农民依法拥有了较稳定并且有保障的土地使用权,也有了更多的选择自由。此后,C组不仅出现了土地流转现象,而且出现了到邻村承包田地的现象。与此同时, C组向外流动的农民也开始增多,并且流动的范围、时间以及从事的职业都有明显的变化。这说明新的土地承包期延长政策进一步释放了农村剩余劳动力。

到2012年,C组总耕地面积变为45.8亩,比原先减少了0.7亩,其中旱地减少了8.2亩,水田增加了7.5亩(主要是由旱地改造成水田);户均耕地面积减少了2.34亩,人均耕地面积减少了0.22亩。如果将这些年修建村内公共设施所占用C组的7亩耕地纳入进来,整个C组2012年时的总耕地面积应为52.8亩,比1980年增加了6.3亩。值得注意的是,1980年时,C组的46.5亩耕地全部由各家各户自己种植经营,而2012年仍由自家种植的耕地为18.3亩,比30年前减少28.2亩,只占目前总耕地面积的40%,一半以上的耕地都不再由自家种植。在现有的45.8亩耕地中,外包给他人的有14.5亩,占总面积的31.7%,即有将近三分之一的耕地外包给了他人。耕地撂荒面积达到13亩,占28.4%,撂荒的耕地全是较为贫瘠、不易于耕种的旱地。而因为村内工程建设占用的耕地也达到了7亩,相当于1980年两户人家所承包耕地面积的总和。

由这30年的变化可以看出:首先,C组的总耕地面积减少,水田面积增加;其次,人和户均耕地面积大大减少,其中户均耕地面积减少了一半以上,人均耕地面积减少了三分之一;再次,农户自家种植的耕地面积减少了一大半,仅剩现在总耕地面积的三分之一;最后,撂荒和流转现象明显,各占总耕地面积的将近三分之一。这充分说明了土地家庭承包责任制的推行提高了农民经营土地的自由度,农民可以有更多自主安排的权利。同时,由于外出务工的比较经济效益高,也导致了相对严重的撂荒现象。

(二)样本村的人口流动变化

1.样本村人口流动变化过程

自1949年新中国成立至1980年,严格的户籍制度不仅使城乡处于壁垒森严的分割状态,也使乡村与乡村之间处于隔离状态,每个生产队都是一个独立的生产经营单位,集体劳动、统一分配,人口与土地紧紧地捆绑在一起。除了招工、参军等极个别的情况,并不存在现在所谓的人口流动现象。在C组当时的5姓13户中,只有2人于20世纪70年代被招工而转为城镇居民户口,有3人应征入伍后又均复员回村,另有2人过继给外省、外县亲属当儿子而迁移外地。因此,新中国成立后的前30年间,C组共有7人流动,其中2人成为城镇居民,2人成为外县农村居民,3人临时在部队服役过一段时间。

1980年农村土地承包责任制推行以后,C组开始出现人口流动现象,并伴随着我国工业化、城镇化进程而持续升级。1981年,C组出了新中国成立以后的首位大学生,开了升学迁入城市的先例,同时劳动力较多的家庭出现短期外出务工的现象。随后,出现个别劳动力长年外出务工、越来越多的劳动力在农闲期间短期外出做临时工的现象。不过,当时外出务工的只有男性劳动力,务工领域也仅限于建筑业与林业。90年代以后,外出务工成为当地时尚,多数家庭有外出务工者,个别青年女性也加入了流动状态,务工领域亦扩展到城镇工业、服务业,但仍然是一种个人外出行为。进入21世纪以后,人口流动迅速达到高峰,大多数人口流向城镇或外地,只不过户口仍然在C组。因此,农村土地承包制推行以来的30年间,C组前10年可以说是当地人口流动的试水,中间10年形成人口流动的规模但流向目标不明确、盲目性较大,近10年则进入了相对理性选择和目的性明确的流动阶段,这一现象与全国其他地区几乎具有同步性。不仅如此,还出现了双向流动现象,即C组原招工进城的2人在退休后又返回老家养老,成为C组具有城镇居民户口的常住人口。

综上,新中国成立60多年来,C组人口流动可以分为两个大的阶段:前30年以整体不流动、个案特殊流动为特征;近30年则以群体流动、正常流动为特征。两个阶段的共同背景是城乡分割的户籍制度没有改变,农村土地集体所有制没有改变;不同的是,农村土地经营管理体制发生了改变,由改革前的集体统一生产经营转变为以农户为单位的个体经营。正是这种土地制度的变革,解放了农业生产力,增加了农民自由度,由此也带来了收益分配格局的改变,这些构成了C组人口流动的客观背景与前提条件。

2.样本村人口流动的统计分析

从1980年到2012年,在人口数量增长方面, C组共计死亡20人、出生53人、娶进28人、嫁出14人、组内过继1人、娶亲从外带子1人,总人口由79人增加到125人,增长了58.2%。同时,户数变化甚大,1980年时,C组共有13户,户均人口是6.08人;到2012年增加至37户,从过去的大家庭制走向核心家庭化,子女成家后不再与父母及兄弟姐妹一起生活,而是分家另过,户均人口亦下降到3.38人。30年间,户数增长了近2倍,户均人口则少了将近一半。

从人口流动的角度来看,C组的人口流动变化过程经历了从单个务工领域扩展到多个用工领域、从劳动力个体流动发展到整户流动、从单纯追求外出务工收入到渴望成为非农产业劳动者与融入城镇生活的巨大变化。

从调查中了解到,C组现有的125人是由1980年时的79人衍生而来的,原来的79人中除1人户口在外县、1人户口在岳阳市以外,其余77人都有当地户籍身份,而且全部居住在本地。到2012年时,125人中有2人户口在建制镇、6人户口在县城、3人户口在岳阳市、3人户口在外省市,在其余仍有C组土地户籍身份的111人中又有71人因在外务工或务农而常住他处。因此,2012年时仍长期居住在C组的人口实际上仅有40人。

在外出人员中,有26人流向广东省,占总流动人口的30.6%;其次是流向最近的建制镇,共24人,占总流动人口的28.2%。再次是流向邻村和县城的,分别是14人和9人。这种流动规律与广东省作为靠近湖南的发达地区相关,也与农民难以割舍本乡本土的环境有关。

在85名外出人员中,男性52名,女性33名。外出人员中的适龄劳动者人数最多,共68人,占总人数的80%。而在适龄劳动者中,又以男性为主,男性接近于女性的两倍。外出的未成年人及老年人数量较少,性别分布也比较平均。这一现象表明了举家流动的取向明显,反映了当地民风淳朴、家庭亲情关系仍然十分紧密。

按人口流动的行业来看,外出务工59人,占全部流出人口的69.4%;外出就学11人,占12.9%;外出务农10人,占11.8%(这10人全部是迁往邻村的,在当地建房、包田务农);外出后无业的有5人,占5.9%。

以改革前的五姓13户为母户(分别以姓氏加A、B、C、D…标示),以现有的37户为子户,C组人口流动及在外购房情况可概括如表1。

由表1可知,C组37户家庭中有28户已全家或部分流动至外,只有9户没有流动人口。在这28户中,有18户已在外地购(建)房。具体而言,有4户是在邻村自建房屋,10户在最近的建制镇购置房产,2户在县城购置房产,1户在岳阳市购置房产,1户在北京市购置房产。伴随在外购房现象增加而来的,是流出人口原有的乡村老房大多被废弃,这一现象揭示了农村流动人口的城镇化取向十分明显。经过进一步统计分析还发现,这18户已在外购置房产的家庭中又有5户属于“二次流动”①从本地去往第一个流入地为“一次流动”,再从第一个流入地去往第二个流入地为“二次流动”。。分别是:王姓D户家中,有两户在最近的建制镇购房后再去广东打工;李姓A户家中,有1户在镇上购房后再去广东打工;邓姓A户家中,有1户在镇上购房后再去上海打工;邓姓B户家中,有1户镇上购房后再去广东打工。这种“二次流动”家庭全部是在最近的建制镇购置了房产以后再去大城市或其郊区就业,呈现出积极、稳妥的流动理性。

表1 2012年时C组各户在外、购(建)房情况(单位:户)

作为当代中国农村的一个缩影,C组的人口流动个案,令我们能够直观地看到农村人口经过30年时间有着怎样的流动变化。并且,其人口流动变化过程中所表现出的特点,应可作为窥探我国大多数农村在这30年间人口流动变化的规律,即:20世纪80年代,随着土地承包到户,村中的剩余劳动力开始以个体的、短期的形式向外流动;90年代,随着土地承包期延长及土地流转的放开,村中剩余劳动力开始大规模向外流动;进入21世纪后,人口向外流动加速,整户流出并在外购房者增多,同时出现了家中土地荒芜与旧房废弃等现象。

二、土地制度变迁对农村人口流动的影响分析

(一)土地承包制对农村人口流动具有正向影响

改革开放以前,以集体所有、统一经营为特点的农村土地制度持续了20多年,它作为计划经济体制下的一种资源配置方式,对农民的流动有显著影响。从C组来看,农民处在集体化的生产、生活之中,大部分人一辈子待在农村,参与集体劳动,年末获得当年的收入,基本不考虑向外流动,政策也不允许农村人口向外流动。在当时,农民想要脱离农村,只有通过上学、入伍、招工等极其有限的方式来实现。在1980年C组实施土地承包责任制以前的30年间,仅有2人通过招工转为城镇户口。可见,在旧有的土地制度下,农村人口只能被牢牢地捆绑在土地之上,不可能有流动的自由和空间。

1980年实行土地家庭承包责任制以后,农村土地的所有权和经营权开始分离,土地的所有权虽然仍属集体,但经营权开始由农户通过向集体承包的方式获得,农民取代集体成为土地经营的基本单位,并享有自主决策权。在C组,农户获得一定的耕地、山林、水塘资源后,也摆脱了集体统一劳动的严格约束,可以自主安排劳动时间、生产内容,并且有了经济收益的处置权,从而大大提高了劳动积极性和生产效率。土地家庭承包责任制给予农户类似于“个体小农”一样的身份,虽然集体仍然是土地的所有者,农户需要向集体缴纳承包费用,但是农户可以通过自己的经营来获得正收益。这里所体现的恰恰是马克思地租理论中的级差地租。作为土地的所有者,集体通过收取承包费用获取级差地租I,即按土地的肥瘦程度以及位置的好坏收取不同的地租。而农户在承包了土地以后,通过对这块土地的不断投资所产生的利润来获取级差地租II。这种级差地租II在农户与集体签订租约时是无法确定的,完全掌握在农户手中,这是C组农户在获得土地的承包经营权之后会有明显的劳动积极性提高的原因,也进一步解释了土地生产效率如何有条件提高。正是土地承包制赋予了农民生产经营的独立性与劳动时间安排的自主性,才促使农村剩余劳动力从隐性转向显性,每个家庭的剩余劳动力以向外流动并争取额外的经济收益为追求目标。因此,农村人口流动是以农业劳动力的自由为前提条件的,而这种自由在当时几乎完全来源于对土地的承包经营。

其后,根据国家政策的不断调整,C组农户承包土地的期限也随之延长到15年、30年,进一步稳定了农村土地的家庭经营制度,给予了农户稳定的土地经营预期,也使农民可以更从容地安排家庭经营及未来的中长期发展计划,还可以借助邻里、亲友的力量,从而为更长时期、更大规模的人口流动提供了条件。

C组人口流动现象正是伴随着土地承包期的延长而出现的。在20世纪80年代中后期,只有个别长期在外的务工人员,一部分人则在农闲时外出短期务工。而在土地承包期限延长到30年后的90年代,外出务工现象已经普遍化,大多数家庭均有外出务工人员,甚至女性也加入到流动之中,外出后进入的行业也扩展到城镇工业、服务业等。进入21世纪以来,C组的人口流动更是达到了高峰,绝大部分适龄劳动力都选择了外出务工。为何C组人口在获得了更长的土地承包期限后没有选择继续追加对土地的劳动、资金等投入,而是选择了外出务工。能做出解释的原因是,包括C组在内的我国广大农村地区,总的农业劳动生产率仍偏低,再加上自然条件的影响,如果没有相应的其他配套优惠措施,农户基本只能维持简单再生产,从而农民的劳动积极性不可能持续提高,对土地的投入也不可能持续增加。再加上C组人多地少,原本在集体经济时代就存在的隐性剩余劳动力,经过家庭承包制的推动,成为显性剩余劳动力,在无法继续从土地扩大收益的情况下,他们选择了向外流动。

综上,画地为牢的旧有土地制度确实是我国城乡分割并让传统户籍制度赖以存在的制度基础,是对农村人口流动的最大禁锢。而以家庭为单位的土地承包责任制的推行,则为农村劳动力的自由流动提供了前提条件。没有土地承包制,就不会有真正意义上的农村人口流动,更不可能出现大规模的非农化、城镇化取向。并且,户籍身份在当下已不再是限制农村人口流动的主要因素,农村户口已不能将农民牢牢地束缚在土地之上。因为在C组流出的85人中,户籍身份仍在家乡的占85.9%,即C组绝大部分在外流动人口并没有脱离当地农村户籍身份。可见,农村土地承包责任制的推行是农村人口流动最重要的促进因素。C组人口流动的数据还表明,越来越多的女性、儿童、老年人也开始脱离土地、走出农村、流向城镇了。因此,农村土地制度变迁与农村人口流动的相关性不仅是直接的,而且具有十分紧密的正相关性。

(二)土地流转对农村人口流动具有明显的促进作用

如果仅仅只有土地承包制而不允许土地流转,农村人口流动还是会受到相应的束缚,因为每家每户的劳动力至少有1个还是会被有限的承包田地束缚着;即使是可以外出务工,也只能利用农闲时节。因此,土地承包制只是解除了农村劳动力外出务工的重大束缚而不是全部束缚。直到允许土地依法转让,才进一步促进了农村人口的流动。

1993年11月中共中央、国务院颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中对于农村土地的流转作了规定,允许土地的使用权依法有偿转让。这种承包权不变、使用权转让的新举措,让农村人口“活”起来:已经向外流动的农民,可以将家中闲置的土地转让给劳动力多、土地少的农户经营。在土地承包期延长到30年不变的基础之上,土地使用权流转的可能性也大大加强。因此,国家允许土地流转的政策一出台,C组就有2户村民将承包耕地转包给了劳动力较多的家庭,自己则选择了长年在外务工。到2012年年底,C组有将近三分之一的家庭将土地外包给了本组村民或外组村民耕种,这些转包承包土地的农户基本上举家流向了城镇。而另一部分农户则因人多地少或者为了实现土地的相对规模经营,也获得有偿经营转入他人土地的好处。这在一定程度上促使村内农业劳动力与土地分配相对均衡,也使得向外流动的农民在城市获得工资收入的同时,家中的承包地不会闲置,并且有一定的固定收入。

事实上,C组相当比例的村民进入城镇后,所从事的工作流动性强、稳定性差、劳动保护不完善,他们中的大多数并不愿放弃作为生活保障的土地进城,这是我国农村特有的不同于其他国家的现象,也客观地反映出我国在城乡制度尤其是社会保障制度等安排上还存在问题。在我国公民所有财产差异性较大的情况下,想利用政策、制度等的影响,让农民放弃土地再进城是不太现实的。农民只有在进入城镇后,与其他城镇居民生活、就业、福利待遇无差别,才有可能放弃土地。而土地流转在当时确实满足了那些进城务工农民不想放弃土地也不想让土地撂荒的需求。

不过,调查中也发现,C组被撂荒的土地占到将近三分之一。尽管基本都是产量不高、难于耕种的旱地,但仍然反映了一个客观事实,即这些将土地撂荒的农民通过外出就业,在城市获得了更高的收入,不再看重每年将土地外包出去所获得的收入,也不再看重自家土地是否闲置,只要土地还是自己的,就有一份保障。对农民来说,有了土地作保障,便“进可攻,退可守”。

总体而言,尽管目前我国的土地流转仍然存在诸多障碍,但政策允许土地流转,客观上是对承包土地的农民的进一步“松绑”,它进一步赋予了农民自由选择的权力,也就进一步促进了农村人口向外流动。

(三)现行土地制度对农村人口流动仍有束缚

当然,在肯定农村土地承包制和允许承包土地流转对农村人口流动的正向影响的同时,还应当看到现行土地制度对农村人口流动还有不小的制约,归根结底就是没有给够农民“自由度”,即土地和人的关系还没有完全剥离。从C组的实际情形来看,这种束缚主要表现在如下四个方面:

第一,土地的平均分配造成了农户土地的规模较小、分散与细碎,它虽然保障了基本公平的结果,却阻碍了土地的规模化经营,使土地的产出效益非常有限。而这种平均化也将更多的农业劳动力束缚在土地上,导致季节性的人口流动现象,农民不能彻底流“入”城市。

第二,土地承载了农民的过多期望。在社会保障体系不健全的背景下,土地承担了农民的基本生活保障功能,在一定程度上弥补了农村基本公共服务的缺失。失去了土地就失去了最后的保障,因此,农民即使撂荒,也不愿完全放弃土地。正是这种过于强大的保障功能,影响了农村人口充分向外转移,导致很多农民身在外地而心仍然被系在承包土地上。

第三,土地承包期长期不变虽然有利于安定人心,但也导致了愿意留守农村务农的人缺乏更多的土地资源。由于自己承包的田地有限,流转进入的土地又具有不确定性,从而无法从长远计划自己的未来发展,导致愿意留守者与愿意流出者均处于两难选择的境地。

第四,农村土地的产权相对模糊,流转机制也不够完善。如集体土地所有权作为我国农村土地制度的基础,从确定伊始到现在半个多世纪的发展,仍然存在定位不清晰的问题。作为农村土地所有者——“集体”,其概念在法律上没有形成统一的明确界定,使得农民在土地流转过程中难以保护自身利益。而这种土地流转机制的缺陷令土地不能有效地在市场中进行流转,农民仍然无法完全脱离农业生产而转移到其他产业或城镇地区。

综上,现行土地制度仍在一定程度上束缚着农村人口的流动,从而有着进一步变革的必要,这就是要进一步明确农民对农村集体所有土地的产权,让土地从承包者手中的“死”资产转变成“活”资产。如果承包者可以更加自由地转让对土地的经营权并获得相应的收益,则农村人口流动将会更加顺畅,农村的规模化生产经营发展目标也会顺利地变成现实。

(四)城镇与流入地缺乏有效的对接

在辩证看待农村土地制度变迁对农村人口流动的深刻影响的同时,还应当看到,城镇与流入地缺乏有效的对接也是农村人口流动的制约因素。

一方面,农村人口流入城镇后,往往处于被隔离状态。不仅面向城镇户籍居民的社会保障难以覆盖到所有农村进城务工者身上,而且城镇的基本公共服务通常也不对农村流动人口开放。如农民工的子女教育问题迄今仍然未能得到很好的解决,其子女难进公立学校,即使进去就读也需要付出更高昂的代价。这种状况使农村流动人口难以融入城镇,从而也就不会安心放弃农村土地的经营权,即使撂荒也有一种心灵安慰。这一点从笔者对C组外出人口的调查中得到了验证:以外出就业为首要目的,以向上流动为自然取向,并且安居问题正日益成为C组流动人口的重要考量。如果城镇的社会保障及基本公共服务不面向他们开放,他们将难以在城市立足。

另一方面,在城镇化进程中,缺乏城乡统筹发展的制度安排。C组处于离城市较远的地方,似乎与城镇化进程无关,但从全国的情况来看,许多城镇的郊区随着城镇建设的扩展也并未真正融入城镇,许多大城市迄今仍然有城中村的现象,更不要说城市郊区农村在城市化后仍然将农村户籍居民隔离在市民之外。这种城乡分割的建设与发展,同样阻碍着农村人口的正常流动和真正融入我国工业化、城镇化、现代化进程。可见,现行农村土地制度的改革并未完全到位。

从C组的调查所得到的结论,揭示了我国农村人口流动正呈现出不同于以往调研所总结出来的规律,这就是务工与生活并重、举家流动、重视安居,城镇化取向已经非常明显。回顾我国近30年来的改革历程,在所有影响农村人口流动的因素中,土地制度变迁的影响是最深的,也最为根本。正是由于制度变迁改变了过去的土地与农民的关系,才使得农民有了向非农方向发展的客观条件,进而才可能发生大规模人口流动,但现行土地制度的不足及城镇对农村人口缺乏有效对接,仍是需要尽快排除的障碍。

三、基本结论与政策建议

(一)主要研究结论

根据前述分析,本文的主要研究结论如下:

第一,土地制度与农村人口流动有着正相关性,土地制度的变迁是影响我国农村人口流动的前提条件和决定性因素。其中的逻辑体现在,农户拥有了承包地经营权,不再参与统一的集体劳动,生产经营活动也不必再按照国家计划执行,完全可以自主决策,从而可以根据家庭需要自主安排生产内容、灵活分配劳动时间。以C组为例,从承包前每天必须统一劳动时间到家庭承包后可以灵活出工,农民有了以小时为单位的自由,进而自主安排农活而享有了以天为单位的自由;过去农户家中只有劳动力能参加集体的劳动,而土地承包以后,农户家中其他人口甚至亲戚、朋友也可以替代一定的劳动,这就有了以星期或月为单位的自由。同时,农户在承包后还可以选择生产方式,如C组在计划经济时代普遍种植双季稻,承包后大多改种单季稻,这就有了更多自由支配的时间;而土地承包期的延长以及允许土地流转,更进一步给予农户经营的稳定性以及更长时间为单位的自由。正是这样的逻辑关系,验证了土地制度变迁是影响我国农村人口流动的前提条件和决定性因素。

第二,户籍对人口流动的影响在持续弱化,已不再是限制农村人口流动的最主要因素了。在计划经济时代,户籍制度完全将城乡分割开来,也将农民“圈禁”在乡村。改革开放后,在农民可以离开土地自由选择就业的情况下,户籍制度对人口流动的影响就逐渐减弱了。尤其是随着新生代农民工的出现,户籍制度已明显阻挡不了农村人口向城市流动的趋势,C组人口在选择流动时就很少考虑户籍问题。虽然户籍制度仍然对农村人口有不利影响,如住房、教育、医疗等,但这些是农村人口流入城镇后才考虑的问题。

第三,农村人口流动的数量越来越多、规模越来越大,流动取向也愈加非农化、城镇化。目前,C组举家迁居的现象越来越多,已经不再是过去那种单纯的男性劳动力外出打工,老人、女性、孩子留守家中的模式了。越来越多的农村家庭是全家出动、集体迁居。同时,从历史进程来看,从土地到工厂、从农村到城市一直是我国农村人口流动的主要特点。发展到现在,流动人口开始更多地进入到第二、三产业,职业选择也更加多元化。这一方面反映了农村生活水平、农业收入太低,而城市可获得的收益较高的客观现实;另一方面也反映出农村人口流动的非农化、城镇化取向已经不可逆转。

第四,现行土地制度仍然对农村人口流动有限制作用。因为现行土地制度的平均分配原则造成了农村土地的小规模与分散,加之土地的产权不够清晰,流转机制不够完善,从而仍然将一定数量的农民束缚在土地之上。此外,土地承载的社会保障功能也令农民不能够安心放弃土地,从而影响了农民从更长远的角度规划自身的发展。

第五,城镇缺乏对于流动人口相关制度的有效对接。其中,以社会保障及基本公共服务的排“农”性最为明显。当前我国农村流动人口还未被完全纳入流入地的社会保障及基本公共服务体系,往往处于被隔离的状态。这种城乡分割、缺乏统筹发展的制度安排,令农村人口难以真正地融入城市,阻碍了农村人口的正常流动以及融入工业化、城镇化的进程。

(二)政策建议

经过30多年的持续高速发展,我国已经从落后的农业国发展成为新兴的工业化国家,并将继续向现代化强国迈进。在这样的时代背景下,工业化、城镇化进程还会加快,农村人口向非农产业、向城镇流动的数量还会持续上升,越来越多的农村户籍人口要求平等、有序地融入工业化、城镇化进程。要扫除农村流动人口全面融入工业化、城镇化进程的障碍,有必要从以下几个方面深化改革:

第一,必须继续深化现有土地制度改革,让农民享有对土地更多的支配权与收益分享权。首先,明晰农村土地的产权关系,以更确切地赋权于农民。当务之急是对相关法律法规关于土地所有权概念模糊的状态予以纠正,尽快从法律上做出明晰的解释,只有在农村土地产权关系明晰的情况下,才能赋予农民在一切与土地相关的活动中以主体地位,才能保障农民的合法权益。其次,在明晰农村土地产权的基础上,赋予农民相应的土地处置权、抵押权和转让权,依法保障农民对农村土地的占有、使用及收益等权利。再次,完善土地流转政策,建立健全农村土地流转市场机制,促进农业生产率的提高以及规模化、现代化经营,同时免除农村人口流动的后顾之忧。此外,应当建立统一市场下的土地定价体系,允许农村集体土地平等地进入市场流通,进而为农村土地与城市土地“同地同权同价”以及给农民大幅增加财产性收入创造条件。只有做到以上这些,才能彻底解除现有土地制度对农村人口合理流动现象的最后束缚。

第二,应当加快户籍制度改革,并利用农村土地资源优先推进就地城镇化。尽管户籍制度不再是影响我国农村人口流动的首要原因,但仍是农村流动人口顺利融入城镇化进程的重大障碍,它带来的是社会权益等的不平等,揭示的是城镇化的不成熟。因此,必须加快改革现有的城乡二元户籍制度,尽快明确按照一定步骤过渡到城乡统一的一元户籍制度,并剥离户籍与特定经济社会利益的联系。同时,还应大力推进农村人口就地城镇化的进程。因为短时期内大、中城市要吸收大量农村人口是不现实的,更为重要的是,从C组人口流向来看,农民依然怀有浓厚的乡土情结,要真正迁居异乡特别是举家迁居异乡并非易事,而就地城镇化还有利于推进农村土地与城镇土地最终实现同地同权同价。因此,只有积极推进小城镇建设,着力推动大、中城市优质资源向小城镇乃至中心乡村延伸,鼓励农民向当地中小城镇聚集,实现多数农民就地创业安居,以就地城镇化作为国家新型城镇化与城乡一体化发展的稳固基石和基本着力点,这才是符合我国基本国情的现代化道路。

第三,剥离农村土地附加的社会保障功能,加快健全城乡统筹的社会保障体系,让农民逐步享有平等的社会保障权。尽管近几年以农村最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村养老保险等为代表的农村社会保障制度有了较快发展,越来越多的农村居民受惠其中,但现行社保制度仍然处于城乡分割状态。以新型农村合作医疗为例,它与城镇居民基本医疗保险完全是同质的社会保险,都由政府补贴与参保人缴费组成保险基金,但目前仍然是两套制度并分别由卫生部门、人力资源社会保障部门管理,在绝大多数地区由不同的经办机构经办;再如农村五保户制度,从2006年就由农民统筹供款改为与城镇孤寡老人一样的财政供款,并且都是由民政部门管理,但因城乡户籍身份有别,不仅待遇标准差异大,而且只能分别入住城市福利院与农村敬老院。这种城乡分割的制度安排,是对农村人口的身份固化,制约了农村人口的向外流动,也在一定程度上扭曲了农村人口的流动。在20世纪90年代甚至21世纪初期,C组还有通过花钱购买城镇户口的途径来让子女改变身份的现象,其愿望就是想让下一代人能够享受到更好的教育与福利。时至今日,大部分农民仍然将土地视为其生存和养老的重要手段,不愿彻底放弃土地而进入城市,说明城乡分割的社会保障体系的不良效应非常明显。解决这一问题的根本途径在于,按照城乡统筹的原则建立健全社会保障体系,剥离农村土地附着的社会保障功能,进而缩小城乡差距,促进农村人口合理、有序地流动。

第四,消除地域隔离导致的政策分割,加快推进城乡基本公共服务均等化,积极、有序地促使农民工市民化。长期以来,政府提供的基本公共服务主要是城镇居民的专利,虽然社会经济在快速发展,但基本公共服务水平却一直不能满足社会的需求,不仅供给总量有限,在城乡、群体之间的差异也非常大,这种局面若不能得到改变,农村流动人口在城镇仍然会受到排斥,因此,应当大力促进基本公共服务的发展。一方面,城镇的基本公共服务如基础教育、公共卫生、就业服务等应当将农村流动人口涵盖在内,在促进社会公平的条件下加快农民工市民化的进程,并改善城镇的社会管理。另一方面,农村的基本公共服务也必须尽快跟上,令农村居民享受与城市居民大体相同的公共服务,进而使农村人口的流动意愿与行为更加理性、合理。如果能够通过城乡统筹促进基本公共服务均等化,则农民工市民化便有了更为充分的条件。

第五,以土地为纽带,大力提高农业与农民的组织化程度,实现新生代农民双向流动。我国农村仍然是典型的小农经济社会,小农高度分散的现状导致农民与任何外来资本交易的费用都过高,农民根本不可能与其他利益集团谈判并获得平等的交易地位。而农村人口的大量外流又使得农村“空心化”,更加不利于农民获得平等的谈判交易地位。在这种情形下,只有以土地为纽带,提高农业与农民的组织化程度才能使农民获得公平合理交易的地位。例如,在分户经营的情况下,如果计算劳力投入的话,农民的收益往往会是负数,而鼓励农民成立土地股份合作社,在农民土地承包权不改变的前提下,参与高效农业的生产经营,“农民社员”就可以获得长期收益。国家应继续加大对农村地区的多元化投入力度,增加有利于农村尤其是弱势群体提升组织化程度的社会文化开支,以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综合性、多功能的社区合作社过渡,以社会组织的发展促进经济组织的发展,进而形成多元化的农村组织,真正实现农村经济、社会和治理的可持续。同时,要解决小农过度分散、农村“空心化”问题,以及让农民更加理性地选择是“走”还是“留”,则需要加大力度扶持农村地区小型、多样化的农场,这应是我国未来农业发展的主要方向。小型农场的发展,将会使闲置撂荒和零星散落的土地化零为整,在我国自然资源和环境可承受的范围内明显提高农业机械化和规模化水平,降低生产成本,提高农民收入,特别是可以解放更多的农村富余劳动力。这需要国家政策的大力引导与扶持,也需要具备专业知识和技术的新生代农民。而为农民增添这样的新出路,无疑会使农村人口的流动更加合理、健康。

第六,继续提高农村居民收入水平,进一步增进农村人口的理性流动。2012年我国农村居民人均纯收入7 917元,比上年名义增长13.5%,扣除价格因素,实际增长10.7%,要快于城镇居民人均可支配收入名义增长12.6%、实际增长9.6%,但城乡居民收入差距仍达3.1∶1。[3]在此种状况下,农民会因为务农效益低而选择进入城市地区就业,非理性的因素在一定程度上影响了农村人口的流动。当大规模的农村流动人口不能有序涌入城市时,就会给城市造成各种压力,也对农业生产有一定的影响,C组出现的承包土地被撂荒现象值得重视。因此,只有继续提高农村居民的收入水平,才能有效缓解这种压力,减少负面影响,降低农村人口流动的盲从性。在这方面,政府应当继续加大对农业的支持和保护力度,增加对农业基础设施建设的投入,加大对农业的补贴,完善农产品价格形成机制,提高农民的经营性收入;同时,还要加大农业市场化程度,按照市场化的理念来规划农业产业布局,以此促进规模农业、特色农业的形成,并通过强化农业科技成果转化、提高农业信息化水平及完善农村金融服务体系,促使农民增收。只有通过多种途径继续保持农村居民的收入增长快于城镇居民增长速度,才能真正缩小城乡居民之间的收入差距;只有在缩小收入差距的条件下,农村人口流动才会更加理性、更加有序。

[1] 池子华、王晚英:《20世纪中国农村人口流动研究概述》,载《中国农史》,2005(3)。

[2] 国家人口计生委:《中国流动人口发展报告2012》,北京,中国人口出版社,2012。

[3] 国家统计局:《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》,http://www.stats.gov.cn/tjsi/ tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201302/t20130221_30027.htm。

(责任编辑 武京闽)

A Study on the Influence of the Land System Reform on Rural Population Flow——A Case Study of a Village Group in Hunan Province

ZHENG Zi-qing
(Institute for Advanced Sustainable Development Research,School of Agricultural Economics and Rural Development,Renmin University of China,Beijing 100872)

With the reform and opening policy,the acceleration of industrialization process,and the raising of the level of urbanization,the rural population flow is rapidly increasing in China.And there was a positive correlation between the reform of land system and the rural population flow.The former is the precondition and decisive factor for the latter.As the current system is still restricting the rural population flow,deepening the reform is therefore an inevitable road to take.

land system;population flow;correlation

郑子青:中国人民大学可持续发展高等研究院、农业与农村发展学院博士研究生(北京100872)