从城乡分立到城乡统筹:中国养老保险制度结构体系发展研究*

2014-05-02丁建定

社会保障研究 2014年1期

杨斌丁建定

(华中科技大学社会学系，湖北武汉，430074)

2011年，“十二五”规划提出逐步推进城乡养老保险制度有效衔接。2012年，中国共产党第十八次代表大会提出统筹推进城乡社会保障制度建设，整合城乡居民养老保险。可见，养老保险制度城乡统筹已经受到政府的高度关注。与此同时，学术界针对养老保险制度城乡统筹进行了广泛的研究，截至2013年5月，以“养老保险”和“城乡统筹”为主题在CNKI上可以检索到226篇文章。已有研究主要围绕以下方面展开:一是将研究重点聚焦在养老保险制度城乡统筹的思路设计上，如刘昌平(2009)，黄英君(2010);二是在城乡统筹背景下探讨不同群体养老保险制度的设计。如杨翠迎(2007)、薛惠元(2008)分别探讨农村社会养老保险制度和农民工养老保险制度的设计。然而，已有研究较少关注养老保险制度结构体系的演变及制度环境的变化。基于此，本文构建了“环境—制度”分析框架，对养老保险制度环境进行了分析，并归纳了养老保险制度演变的特点，最后提出推进养老保险制度城乡统筹的建议。

一、养老保险制度结构体系的“环境－制度”分析框架

社会保障制度结构体系指社会保障制度的对象构成，它表明社会保障制度对社会成员的覆盖面，反映社会成员享受社会保障权益的普遍程度(丁建定，2010)。从该定义出发，养老保险制度结构体系指养老保险制度的对象构成。中国养老保险制度覆盖对象主要包括城镇劳动者、城镇居民和农村居民，养老保险制度结构体系的分析表现为对城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度的分析。

养老保险制度结构体系的发展总是处于一定的环境中，从养老保险制度与经济社会环境的关系可以建立养老保险制度结构体系的“环境—制度”分析框架。如图1所示。该框架表明一定时期的养老保险制度安排与该时期的经济社会环境密切相关，特定的经济社会环境会促使养老保险制度出现特定的变化。同时，社会经济环境的变化促使养老保险制度的变化，原因在于养老保险制度对经济社会环境变化的适应。

制度环境包括制度内部环境和制度外部环境，制度内部环境是制度内部机制的表现，制度外部环境是制度所处的经济、社会、政治和文化环境的总称。在养老保险制度分析上，制度内部环境主要包括制度覆盖面、缴费机制、给付机制、财政机制、待遇调整机制等，制度外部环境主要包括经济体制、社会结构、政党意志、文化因素等。本文主要关注制度外部环境，尤其关注引起养老保险制度结构体系变化的关键环境因素。

图1 “环境－制度”分析框架

二、养老保险制度城乡分立的产生和发展

(一)养老保险制度城乡分立的环境因素

1.二元结构是养老保险制度城乡分立的经济社会因素

二元结构主要表现为二元经济结构和二元社会结构。二元经济结构和二元社会结构的产生源于中国的工业化发展战略。在重工业优先发展的强制性赶超战略、高度集中的计划体制以及基数巨大且增长迅速的人口因素的影响下，城市吸收农村劳动人口和农村人口的潜力受到抑制，二元社会结构得以形成(肖冬连，2005)。由此出现了具有综合型内容的二元结构体系，包括公共服务的二元供给、行政管理制度的二元分割、户籍管理制度的分离、土地管理制度的二元分割、非正式制度的歧视(李学，2006)。

在二元结构背景下，养老保险制度的建立和发展受制于这个宏观环境，由此导致城市和农村养老保险制度的分立。二元经济体制的运行催生出二元化的社会管理体制和二元化的政治管理体制，二元社会管理体制和政治管理体制又进一步强化二元经济体制。养老保险制度属于二元社会管理体制的重要内容。由于户籍制度、行政立法法规的影响，劳动力市场出现城乡分割状况。劳动力市场城乡分割使得中国养老保险制度具有明显的二元特点，形成了养老保险制度的城乡分立。同时，在城市，劳动力市场的部门分割将劳动力限制在不同部门，由此形成了机关事业单位养老保险制度、城镇企业职工养老保险制度的分立。

2.孝文化是养老保险制度城乡分立的文化因素

孝文化奠定了家庭养老保障的思想基础。从春秋战国时期的《孝经》、《论语》、《管子》①春秋战国时期，我国古代典籍中就有对孝文化的描述。如《孝经·纪孝行章第十》中提到“孝子之事亲也，居则致其敬，养则致其乐，病则致其忧，丧则致其哀，祭则致其严。”《论语·为政》中提到“孟懿子问孝。子曰:‘无违。’樊迟御，子告之曰:‘孟孙问孝于我，我对曰，无违。’樊迟曰:‘何谓也?’子曰:‘生，事之以礼;死，葬之以礼，祭之以礼。’”《管子·入国》中提到“所谓老老者，凡国、都皆有掌老，年七十已上，一子无征，三月有馈肉;八十已上，二子无征，月有馈肉;九十已上，尽家无征，日有酒肉。死，上共棺椁。劝子弟:精膳食，问所欲，求所嗜。此之谓老老。”到现代社会的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》，②《中华人民共和国宪法》规定“成年子女有赡养扶助父母的义务”，《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要”。均有子女赡养父母的论述，由此形成了深厚的孝文化。孝文化的传承和发展，对中国家庭养老行为提供了强有力的理论支撑。孝文化确立了养老的代际供养关系，树立了子女对父母孝养、孝敬、孝顺、孝思、孝丧、孝祭的行为模式，使得子女一代对父母一代的赡养成为一种责任和义务，从而为家庭养老保障奠定了理论基础。孝文化所引起的示范效应，即子女一代对父母一代的赡养行为是子女一代为后代做示范，使得代与代之间的“父→子、子→孙……”的供养关系得以持续，从而为家庭保障提供了可持续运行的理论逻辑。孝文化是农村家庭养老实现的文化基础，孝文化的继承和发展使得农村养老问题没有因缺乏正式制度安排而凸显，使得养老保险制度城乡分立长期存在。

(二)养老保险制度城乡分立的产生和发展

1949－1985年，城镇养老主要依靠养老保险制度。城镇养老保险制度的发展经历了以下几个阶段，即制度建设、制度破坏和制度恢复阶段。1949－1965年是城镇养老保险制度建立阶段。在这一阶段，通过1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了企业职工养老保险制度。1966－1977年是城镇养老保险制度破坏阶段。在这一阶段，通过1969发布的《关于国营企业职工财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，城镇养老保险制度向企业保障转变。1978－1985年是城镇养老保险制度恢复建立阶段。在这一阶段，通过1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复了机关事业单位养老保险制度和企业职工养老保险制度。在这一时期，国家在城镇建立了养老保险制度，较多的劳动者被养老保险制度所覆盖。据统计，1952年底，全国实施《劳动保险条例》的企业共3927个，职工3307071人(中国社会科学院，1994)。到1989年，城镇企业职工养老保险制度达到5710.3万人。

这一时期，农村养老主要是依靠家庭。家庭养老存在的主要原因包括:一是农村家庭养老有其赖以存在的文化基础，即孝文化。国家通过颁布法律积极倡导子女对父母履行赡养责任，这有利于孝文化的发扬，如1950年的《婚姻法》、1954年的《宪法》、1980年的《刑法》和1981年新的《婚姻法》;二是传统生育文化为家庭养老的实现提供了保障。传统生育文化是多子多福、多男子的生育文化。多子多福导致农村子女数量增加，这为实现家庭养老提供了充分条件。家庭养老主要有三种方式:第一种是多代同堂型，其生产活动中的事务由子女决定，老人除了做点家务或照看孩子外，别无其他活动;第二种是分居赡养型，即老人和子女分开居住，老人责任田和口粮交给子女耕种，生活费由子女供应;第三种是独立生活型，老年人依靠自我劳动养活自己;在这三种类型中，第二种更为广泛(王萍、李树茁，2011)。

在这一时期，城乡养老保险制度表现出明显的城乡分立特点。主要表现为:第一，在制度安排上，城镇有正式的养老保险制度，农村主要依靠家庭养老等非正式制度;第二，在保障水平上，城镇养老保险制度保障水平高于农村家庭养老保障水平;第三，在责任主体上，城镇养老保险制度的责任主体主要是国家，农村养老的主要责任主体是个人;第四，在财政责任上，城镇养老保险制度基金来源于政府，农村养老缺少政府财政责任;第五，在保障能力上，城镇养老保险制度应对老年问题的能力强于农村家庭养老应对老年问题的能力。由此可见，这一阶段养老问题在城乡有不同的解决方式，养老保险呈现出“重城镇、轻农村”的特点。

三、养老保险制度城乡统筹的产生

(一)养老保险制度城乡统筹的环境因素

1.人口迁移和流动是养老保险制度城乡统筹的经济因素

1978年以来，随着农村家庭联产承包责任制的推行，大量的农村剩余劳动力从土地上被解放出来，同时，中国颁布法律法规为人口迁移提供了法律保障，人口迁移规模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四个时期，中国人口迁移规模分别达3053.3万人、3412.8万人、3642.6万人和13122.37万人(王德、叶晖，2004)。同时，中国流动人口规模庞大。2002年流动人口为12107万人，占人口总数的9.56%。2007年，农民工总量达22542万人，2011年，农民工人数达25278万人。①2002－2011年《人力资源与社会保障统计公报》。在流动人口中，跨省流动人口是重要的内容。2000年中国跨省流动人口为4242万人，2005年跨省流动人口为4779万人(郑秉文，2008)。人口迁移和流动促使养老保险制度城乡统筹的推进。为了适应城乡人口流动和迁移的状况，城乡间、不同地区间需要建立养老保险制度的衔接机制，从而有利于养老保险制度的城乡统筹。

2.社会阶层的变化是养老保险制度城乡统筹的经济社会因素

随着经济体制、政治体制和社会体制的改革，社会阶层构成复杂化，社会阶层流动频繁化。一方面，社会阶层向多元化方向发展。1978年，农民阶级占67.4%，工人阶级占19.8%，知识分子阶层占3.5%。1978年以来，中国形成了十大社会阶层结构。到2001年，中国社会阶层结构中，国家与社会管理者占2.1%，经理人员占1.6%，私营企业主占1%，专业技术人员占4.6%，办事人员占7.2%，个体工商户占7.1%，商业服务业从业人员占11.2%，产业工人占17.5%，农业劳动者占42.9%，无业失业半失业人员占4.8%(陆学艺，2010);另一方面，社会阶层的流动更加频繁。社会阶层流动是不同社会阶层在职业间、地域间流动的反映，社会阶层的流动表现为社会阶层的向上流动和向下流动，向上流动是由较低阶层向较高阶层流动，向下流动是由较高阶层向较低阶层的流动。2000年以来，中国社会阶层结构出现了中上阶层扩大、中下阶层缩小、底层扩大的趋势，如图2所示。比较2006年和2001年中国社会阶层结构可以发现，中国社会阶层中国家与社会管理者、私营企业主、经理人员、专业技术人员、个体工商户、无业失业半失业人员增加，商业服务业从业人员、产业工人、农业劳动者减少，这表明社会阶层同时出现了向上和向下的流动。社会阶层的多元化和社会阶层的流动促使养老保险制度城乡统筹，推动养老保险制度结构体系整合。社会阶层多元化要求养老保险制度的建立必需关注到不同的社会群体，社会阶层的流动则使得养老保险制度城乡统筹发展成为养老保险制度结构调整的重要方向。

图2 2001年和2006年我国社会阶层流动

3.执政理念的发展是养老保险制度城乡统筹的政治因素

促使养老保险制度城乡统筹的最为重要的执政理念包括科学发展观、和谐社会理念以及权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念。科学发展观不仅要重视经济发展，而且重视社会发展，科学发展观要求缩小城乡差距、区域差距，合理发挥政府收入再分配的职能。在科学发展观的指导下，养老保险制度成为经济和社会政策的重要组成部分。

和谐社会坚持的理念之一是正确处理改革、发展、稳定的关系，以改革促进和谐、以发展巩固和谐、以稳定保障和谐。和谐社会的基础是社会公平，社会公平的实质则是利益公平。社会保障制度的功能之一是促进社会公平，但社会保障制度本身必需首先实现公平享有。和谐社会理念促使政府关注农村养老保险制度的建设。

权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念影响养老保险制度的发展。公平是现代社会保障制度的核心价值诉求，核心是通过制度安排创造并保证国民生存与发展的起点公平和维护过程公平，同时促进结果公平(郑功成，2008)。权利公平有利于建立公平的养老保险制度，机会公平有利于保障社会成员在养老保险制度运行中的过程公平，规则公平有利于实现社会成员享受养老保险的结果公平。权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念是实现国民起点公平、过程公平和结果公平的重要指导理念。

科学发展观提高了养老保险制度在经济社会发展中的地位，和谐社会理念促使养老保险制度城乡差异受到理论界和实践部门的关注，权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念有利于农村养老保险制度的完善，有利于城乡养老保险制度的均衡发展，有利于养老保险制度城乡统筹的实现。

4.生育文化的发展是养老保险制度城乡统筹的文化因素

生育文化指人们在生育及相关活动中形成的意识形态和相应的规范制度，即人们在婚姻、家庭、生育、节育等活动中形成的思想理论、价值观念、知识能力、风俗习惯、伦理道德、行为规范等(潘贵玉，2001)。传统生育文化是早生、多生、粗放式养教的生育文化，多子多福、多男子、养儿防老等是其主要表现。传统生育文化与家庭养老具有密切的关系，养儿防老是家庭养老的体现，多生孩子是老年人晚年生活的保障。现代生育文化以晚婚、晚育、少育和集约化养教为特征(吴忠观、刘家强，2003)。现代生育文化挑战家庭养老的地位。少育侵蚀了家庭保障的基础，使家庭保障因子女数量减少而受到影响，使得养老问题更为严峻。在现代生育文化取代传统生育文化的背景下，孩子数量由多变少，家庭养老不可持续，催生农村养老保险制度的产生和发展，进而促进城乡养老保险制度的统筹发展。

(二)养老保险制度城乡统筹的探索

1986年以来，城镇企业职工养老保险制度的发展主要体现在制度模式的转变上。1991年的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出养老保险实行社会统筹。1995年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，各地开始开展养老保险的试点工作。1997年的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确立养老保险社会统筹与个人账户相结合的模式。1990－2010年，城镇养老保险制度参保职工人数占城镇就业人数的比重由36.2%增加到74.1%。①根据《2011中国统计年鉴》参保职工人数和城镇就业人数计算所得。

同期，农村养老保险制度经历了“探索—整顿—发展”的阶段。20世纪80年代初到20世纪90年代末，农村养老保险制度处于探索阶段。1982年，中国有11个省市3457个生产队实行养老金制度。1992年，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》颁布，开始建立农村养老保险制度。1995年，国务院办公厅转发《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，鼓励经济发达地区建立农村社会养老保险制度。1995年底，农村养老保险参保人数为5142.8万人，领取养老金人数为59.8万人(郑功成，2008)。1998年开始，农村社会养老保险制度进入整顿时期。1999年的《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，指出农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。在此背景下，农村养老保险参保人数由1998年的8025万人减少为1999年的6460.8万人。2002年以来，农村社会养老保险制度取得较快发展。2003年的《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，提出当前农保工作的重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上。2009年的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立了新型农村养老保险制度。

同时，部分地区开始探索养老保险制度城乡统筹。2011年的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，建立了城镇居民养老保险制度。由于城乡居民养老保险制度在制度模式、缴费、给付上有较多的共同点，中国开始探索养老保险制度城乡统筹。如在“十二五”规划和十八大报告中，提出了统筹推进城乡社会保障体系建设的发展规划。而部分地区已经实现了城乡养老保险制度的一体化。如2009年，北京市统一了城乡居民养老保险制度，实现了城乡居民养老保险制度的统一、缴费标准的统一、领取待遇的统一、衔接办法的统一和基金管理的统一。2010年，成都市实现了城乡居民养老保险制度一体化，实现了缴费基数的统一、缴费费率的统一和待遇标准的统一。2011年，宝鸡市通过统一城乡居民养老保险制度，实现城乡居民养老保险待遇的统一。到2011年12月底，有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。②根据《城乡居民养老保险制度统一省份情况》(见《中国社会保障》2012年第3期)，我国城乡居民养老保险制度统一省份有:北京、天津、江苏、浙江、安徽、河南、湖北、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏。

另外，城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度衔接工作开始展开。2012年，人力资源和社会保障部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》，对城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度之间的有效衔接征求意见。同年，宝鸡市开始探索城乡居民养老保险制度与城镇企业职工基本养老保险关系的转移接续，确定通过基金转移办法、缴费年限计算办法探索城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度的统一。

在这一时期，养老保险城乡统筹具备下述有利条件。第一，农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的建立，满足了养老保险制度城乡统筹的制度条件;第二，城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的模式，保证了制度模式的统一;第三，城镇企业职工养老保险制度责任主体主要包括国家、企业和个人，城乡居民养老保险制度责任主体主要包括国家、集体和个人，保证了制度责任主体的相似性;第四，三项制度均采取缴费15年领取养老金的办法，保证了缴费环节的统一;第五，三项制度均采取按照60岁退休时给付139个月的个人账户养老金的给付办法，保证了给付环节的统一(杨斌、丁建定，2012);第六，政府在城镇企业职工养老保险制度上的财政责任表现为兜底责任，在城乡居民养老保险制度上的财政责任表现为进口补贴和出口补贴责任，保证了国家财政责任的归位。由此可见，20世纪80年代末以来，尤其在2006年以来，国家在积极完善城镇企业职工养老保险制度的同时，大力促进城乡养老保险制度的建立和发展，并在制度模式、责任主体、缴费年限、给付月数等方面保持城乡养老保险制度的相似性，奠定了养老保险制度城乡统筹的制度基础。

四、启示及政策建议

对养老保险制度环境和制度特点进行分析，可以发现:

第一，养老保险制度由城乡分立走向城乡统筹。中国养老保险制度结构体系的发展由城乡分立走向城乡统筹。1949－1985年，中国城镇养老保险制度曲折发展，农村缺乏正式的养老保险制度安排。1986年以来，城镇企业职工养老保险制度建设趋于成熟，城镇居民养老保险制度取得较快发展，农村养老保险制度全面推广并取得较快发展，养老保险制度城乡统筹推进开始展开。可以发现中国养老保险制度发展经历了从“重城市、轻农村”到“先城市、后农村”再到“农村和城市并重”的发展阶段，养老保险制度由城乡分立走向城乡统筹。

第二，养老保险制度结构体系发展与制度环境的变化密切相关。制度环境对养老保险制度结构体系发展产生了重要的影响。养老保险城乡分立和城乡统筹均与其所处阶段的经济、政治、社会和文化环境密切相关。养老保险制度环境的演变催生了养老保险制度安排的变化。同时，制度环境与制度安排的关系对未来养老保险制度城乡统筹的启示是，养老保险制度改革需要关注制度环境的变化。

第三，养老保险制度城乡统筹的重点在于完善农村养老保险制度。农村养老保险制度的缺失使得传统养老保险制度表现出明显的城乡分立特点。农村养老保险制度的较快发展使得养老保险制度城乡统筹受到理论界和学术界的广泛关注。因此，农村养老保险制度的发展关系到城乡统筹的实现，农村养老保险制度的完善也成为城乡统筹的重点。

立足于上述发现，未来养老保险制度的发展需要关注以下方面:

第一，兼顾制度环境的和制度建设状况。关注养老保险制度城乡统筹的经济、政治、社会和文化环境，进行养老保险制度的整合与衔接;立足制度建设的现状和问题，避免出现养老保险制度城乡统筹的“大跃进”或“小步伐”;综合考虑养老保险制度建设的制度环境和制度建设现状，避免出现仅关注制度环境或者仅关注制度建设。同时，要以发展的眼光审视养老保险制度环境，根据制度环境的变化适时调整养老保险制度城乡统筹战略，避免构建养老保险制度城乡统筹战略的刻板。

第二，完善农村养老保险制度，促进养老保险制度统筹。应促进新型农村社会养老保险的制度建设，扩大该制度的覆盖范围，完善其财务机制、待遇调整机制和管理监督机制。继续完善城乡养老保险制度的缴费机制和给付机制，可采取同一制度、不同水平的策略推进城乡居民养老保险制度一体化。优化农村养老保险制度缴费年限、给付水平等制度内部机制，探索城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度在缴费年限上的转换机制，科学测算不同制度养老金给付的衔接机制，改革城镇企业职工养老保险制度的政府财政责任机制使之与城乡居民养老保险制度财务机制实现良好对接，以此促进城乡养老保险制度的整合与衔接。

[1]刘昌平:《社会养老保险制度城乡统筹之路探索》，载《社会保障研究》，2009(2)。

[2]黄英君、郑军:《我国二元化城乡社会保障体系反思与重构:基于城乡统筹的视角分析》，载《保险研究》，2010(4)。

[3]杨翠迎、黄祖辉:《建立和完善我国农村社会保障体系——基于城乡统筹考虑的一个思路》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》，2007(1)。

[4]薛惠元、王翠琴:《城乡统筹视角下的农民工养老保险制度设计》，载《贵州财经学院学报》，2008(6)。

[5]丁建定:《西方国家社会保障制度史》.北京，高等教育出版社，2010。

[6]肖冬连:《中国二元社会结构形成的历史考察》，载《中共党史研究》，2005(1)。

[7]李学:《城乡二元结构问题的制度分析与对策反思》，载《公共管理学报》，2006(4)。

[8]中国社会科学院、中央档案馆:《1949－1952中华人民共和国经济档案资料选编劳动工资和职工福利卷》，北京，中国社会科学出版社，1994。

[9]王萍、李树茁:《农村家庭养老的变迁和老年人的健康》.北京，社会科学文献出版社，2011。

[10]王德、叶晖:《1990年以后的中国人口迁移研究综述》，载《人口学刊》，2004(1)。

[11]郑秉文:《改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战》，载《中国人口科学》，2008(5)。

[12]陆学艺:《当代中国社会结构》.北京，社会科学文献出版社，2010。