城乡低保制度一体化指标体系的构建与评测*

汪 婷 曹艳春

(华东师范大学公共管理学院，上海，200062)

1993年，上海率先建立了城市居民最低生活保障制度，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保正式建立。而农村“低保”制度在1994年就开始实行初步探索，但却在2007年国务院才下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。由此可以看出，从制度本身及发展过程上看，我国最低生活保障制度的设计思路中城市和农村作为两个相对独立部分，即从制度顶层就存在二元规划现象。

在加快城市化进程，城乡差距逐渐缩小的今天，城乡最低生活保障制度的差距究竟在哪里，差距有多大，经过十几年的发展差距有哪些变化，如何评测城乡低保制度一体化的程度，这些问题都有赖于城乡低保制度一体化指标体系的建立。

因此，本文从城乡低保一体化的评价指标入手，构建用以判断城乡低保一体化程度的评价体系，并予以分析与研究，以期总结城乡低保制度一体化水平的发展特点，并为未来城乡低保制度统筹提出合理化建议。

一、研究方法与数据来源

(一)基本假设

本文构建指标体系的意义在于评测城乡低保制度差距，而缩小城乡差距的必要性主要是依托马歇尔的公民权利理论假设和罗尔斯的公平理论假设。马歇尔将公民的权利分为民事权利、政治权利、社会权利三个部分，其中民事权利保障公民的个人自由，社会权利是保障社会生活的权利，关系到人民生活是否真正幸福，实现社会福利的目标是否能实现，即将实现公民的社会福利看做是政府应尽的一种公共责任。只要拥有公民身份，就理应享有一系列的公共服务。罗尔斯的正义论中通过塑造“原始状态”和构造“无知之幕”来说明公平对于社会发展的重要性，同时说明社会成员在社会保障面前人人平等，并构成了促进社会公平的社会救助制度的基本前提。综上所述，城乡公民都享有获得最基本生活保障的权利，而且在生活水平与保障的制度上需要具备公平性。因此，城市和农村的最低生活保障制度，都应该做到应保尽保，同时保持与当地的经济发展水平、生活水平相一致的救助水平。

本文指标体系构建主要根据城乡低保的现实特征，而从现实层面出发存在一个基本假设前提，即农村最低生活保障制度的水平落后于城市最低生活保障制度的水平，其原因在于，农村低保制度的全面建设晚城市10多年，城乡低保标准及实际补助金额的差距拉得越来越大，不少地方在建立城乡低保制度和制定社会救助政策上，采取了“城乡联动、整体推进”的原则，缩小城乡低保差别。因此在构建各指标所计算的城乡一体化指数时，计算时通常以城市低保某指标参数为基数。

(二)数据来源

有关经济、人口以及社会保障相关数据直接来自于国家统计局2008－2012年统计年鉴与民政局统计数据、2007－2011年社会事务发展公报，以及地方统计局、民政局相关统计数据。为使统计口径一致，在关于收入等经济指标的计算时，按照月来进行计算。其中，全国财政支出并未明晰农村与城市的支出，因此对于农村的财政支出，主要是从财政部的网站上搜集的全国用于“三农”支出。①http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/czzc2/201011/t20101101_345444.html另外，关于贫困人口的统计，由于各网站不同年份对于贫困线的划分标准存在较大出入，因此按照统计局的统计方法，即根据总人口按照收入排序，其中收入较低的10%的家庭划分为低收入人群，即贫困人口。

(三)一体化指标设计

城乡社会保障一体化主要是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破社会保障相互分割的壁垒，在社会保障制度设计上把城乡作为一个整体来统筹谋划，通过体制改革和政策调整，消除制度性和体制性障碍，实现城乡在政策上的平等、体系上的互补、国民待遇上的一致。[1]

鉴于此，对于最低生活保障制度城乡一体化的指标建立，根据前人总结出的城乡差异具体表现现状及特点，本文将以最低生活保障制度实施前政策制度的说明、最低生活保障制度的实施强度以及对救助实施后效益分析为纵线，分三个层次建构评估指标体系并进行分析。

1.政策制度层面的指标构建

(1)低保救助标准替代率

低保救助标准替代率，即指救助标准与当地人均收入之间的比例，主要是一个衡量救助力度的经济指标，如下公式所示:

其中，Z1n表示农村低保救助标准替代率，Z1c表示城镇低保救助标准替代率，Z1表示城乡低保救助标准替代率一体化指数。NJZBZp、CJZBZp分别表示第p年农村、城镇低保救助标准。而NRJSRp－1、CRJSRp－1则分别表示该农村、该城镇第p－1年当地人均收入。Z1n、Z1c反映了各省级政府对当地农村、城镇低保人口的救助力度。通常来说，上一年农村、城镇人均收入基本上可以反映该地区的经济发展的水平。

(2)消费替代率

低保制度的消费替代率，即当地政府设置的最低生活保障制度救助标准占同期当地居民人均消费支出的比例，该指标能够在一定程度上能够反映救助水平与经济发展水平的匹配度，反映救助水平是否能够满足当地生活消费，如下公式所示:

其中，Z2表示第p年城乡低保消费替代率的一体化指数，Z2n、Z2c分别表示第p年农村、城镇低保制度消费替代率，NJZBZp、CJZBZp分别表示第p年农村、城镇低保救助标准，NRJXFp、CRJXFp表示第p年农村、城镇居民的人均消费支出。

(3)生活救助率

通过低保救助标准替代率、消费替代率的比较，仅仅只是对于低保标准的绝对评价指标，还存在一种可能，即城乡低保标准均偏低，仅满足生存需要。因此还需要通过低保的生活救助率从相对层面上来加以判断。生活救助率，主要指低保标准占同期人均消费食品支出的比例。

其中，Z3是第p年城乡生活救助率的一体化指数，Z3n、Z3c分别表示第p年农村、城镇低保制度的生活救助率。NJZBZp、CJZBZp分别表示第p年农村、城镇低保救助标准。NSPp、CSPp是第p年农村、城镇居民家庭人均食品消费支出。如果0＜Z3n(Z3c)＜1，则说明如果该地低保人口将低保金全部用于购买食物仍达不到当地农村居民平均食品消费水平。

假定人均食品支出只有本地居民人均食品支出的50%，低收入群体用于食品的支出占总支出的75%，则生活救助率临界值，[2]即在0.67左右，救助对象的食品支出基本可以解决。

2.实施强度层面的指标构建

(1)财政投入率

实施强度在很大程度上都是与经济挂钩的，其中政府的财政投入率是对实施强度衡量最为直观的测量指标，即当地低保财政支出占当地政府全部财政支出的比重，如下公式所示:

其中，Z4表示第p年城乡低保财政投入率的一体化指数，Z4n、Z4c分别表示第p年农村、城镇低保制度财政投入率，NDBZCp、CDBZCp分别表示第p年农村、城镇低保的财政支出，NCZZCp、CCZZCp分别表示第p年农村、城镇财政支出。

(2)中央支持率

不管是在政策制度的制定上，还是实施力度的保障上，中央政府对于低保制度的发展起着重要的指导作用，其对低保的重视程度可以从财政投入方面作出侧面判断。因此，对于评估城乡社会保障实施力度的另一个指标为中央低保制度中央支持率，即中央政府对最低生活保障制度上的总体补贴支出占同期低保总体财政支出的比例，该指标能够在一定程度上能够反映中央政府的重视程度，如下公式所示:

其中，Z5表示第p年城乡低保财政投入率的一体化指数，Z5n、Z5c分别表示第p年农村、城镇低保制度财政投入率，NZYZCp、CZYZCp表示第p年中央政府对农村、城镇低保的补贴，NDBZCp、CDBZCp分别表示第p年农村、城镇低保的财政支出。

(3)保障覆盖率

保障覆盖率是衡量低保制度覆盖范围的一个指标，主要指享受最低生活保障制度的人数占贫困线以下人口的比例，如下公式所示:

其中，Z6表示第p年城乡低保保障覆盖率一体化指数，Z6n、Z6c分别表示第p年农村、城镇低保制度保障覆盖率，NJZRSp、CJZRSp分别表示农村、城镇第p年领取低保的人数，NPKRKp、CPKRKp分别表示农村、城镇第p年处于贫困线以下的人数。

(4)经济相持率

经济相持率，是指低保财政投入增长速度与当地消费支出的增长速度比重。该指标在一定程度上能够反映低保制度的实施是否与经济发展速度相持衡，具体计算如下公式所示:

其中，Z7表示第p年城乡低保制度经济支持率一体化指标，Z7n、Z7c分别表示第p年农村、城市低保制度经济支持率，NDBZCp、CDBZCp分别表示第p年农村、城镇低保的财政支出，NDBZCp－1、CDBZCp－1分别表示第p－1年农村、城镇低保的财政支出;NXFp、CXFp表示第p年农村、城镇居民消费支出水平，而NXFp－1、CXFp－1分别表示第p－1年农村、城镇低保的消费支出水平。

3.效果评价层面的指标构建

(1)恩格尔系数

低保制度的实施目的，主要是为了解决贫困问题，因此对于其效果评价方面，主要的测量指标在于恩格尔系数。德国统计学家恩格尔认为，随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，即恩格尔定律，而反映这一定律的系数被称为恩格尔系数，即食品支出总额占家庭或个人消费支出总额的比例，因此贫困人群的恩格尔系数的变动情况则可反映其摆脱贫困后生活改善与提高的程度，在一定程度上表现出脱贫的程度。恩格尔系数变化率是对低保制度实施效果评价的又一指标，如下公式所示:

其中，Z8表示第p年城乡恩格尔系数一体化指数，Z8n、Z8c分别表示第p年农村、城市恩格尔系数，NECp、CECp分别代表第p年农村、城市恩格尔系数(%)，其中1－NECp、1－CECp分别表示农村、城市非食品消费支出比例。

(2)低保户满意度①由于其不易寻找到官方的统计数据，因此在本文评测中将不纳入计算，仅作为建立城乡最低生活保障制度的参考指标。

除却客观指标测量，对于效果评价的主观指标则在于低保户的满意度。其测量主要是通过对所有纳入最低生活保障体系的居民进行调查统计，认为其对于低保制度的评价分为两个等级，一是满意，二是不满意，而满意度即指认为满意的低保户的比例。低保户满意度一体化指标计算如下公式所示:

其中，Z9表示城乡低保户满意度的一体化指数，Z6n、Z6c分别表示第p年农村、城镇低保制度低保户满意度，NJZRSp、CJZRSp分别表示农村、城镇第p年领取低保的人数，NMYp、CMYp表示农村、城镇第p年对低保制度满意的人数。

二、城乡一体化综合指标值及其测算

(一)低保制度城乡一体化评估综合指标值构建

城乡一体化评价指数是建立在单个指标基础上，用以综合反映某地区的城乡一体化水平，具体的最低生活保障制度城乡一体化指标建构如图所示。将三级指标进行归一化处理后，用加权求和的方法分别计算城市与农村的最低生活保障制度水平参数，并以比例的形式计算出城乡一体化指数(城乡一体化指数理论上为0－1分)，如下公式所示:

其中，Wi代表第i个指标的权重值;Zi代表第i个指标的一体化数值，而P代表最终城乡一体化评价指数。当P值越高，则说明该地区的城乡一体化水平越高。根据该体系指标值的设置，0～1之间表示农村落后于城市;等于1时，表示城市和农村水平一致;大于1时，表示农村超越城市。其中大于等于1时，符合现实假设。

该评价体系进行评价的适用范围为全国各省辖市及县区，最大范围为中国城乡一体化程度的评价，但是需要根据实际情况适当调整。在衡量最低生活保障制度城乡一体化水平时，不仅可以综合分析三个层次上的总体一体化标准，也可以按照政策制度、实施强度、实施效果三个层面分别计算该层面上的最低生活保障制度一体化水平进行不同层次的比较与分析。

(二)指标权重设置

根据AHP(Analytic Hierarchy Process)层次分析法，对城乡低保一体化体系各项指标的权重进行计算。其对决策问题处理的基本步骤是:首先，确定要解决的问题和目标，分析与目标相关的内在因素间的联系与结构，并把这种结构划分为若干层次，将各层间诸要素的联系用图表表示，如下图1所示。

图1 低保制度城乡一体化指标体系

其次，对同一层次的指标，评价彼此之间相对于上层指标的重要性，具体为两两比较，并据此建立判断矩阵，①根据德尔菲法(即匿名发表意见并不得相互讨论，由系统汇总意见作为评价结果的方法)，组织华东师范大学社会保障研究所的专家，对相对权重进行打分。求得权重系数;最后，进行一致性检验，如检验通过，则认为求得的权重系数可以被接受，否则被拒绝，应当重新评判产生判断矩阵。通过yaahp软件，对于城乡最低生活保障制度一体化水平的指标体系，其判断矩阵与权重计算如下所述。

1.准则层判断矩阵

表1为准则层的判断矩阵表，反映了城乡最低生活保障制度一体化指标体系中实施强度、政策制度、效果评价三个层次之间的权重分布，其中认为实施强度对于一体化水平的影响最大，效果评价对于一体化水平的影响最小。

表1 准则层判断矩阵② 通过计算，可知其一致性比例为0.0088，小于0.1，结果可以采纳。

2.指标层判断矩阵——政策制度

表2为指标层——政策制度的判断矩阵表，反映了城乡最低生活保障制度一体化指标体系政策制度层面中救助标准替代率、消费替代率、生活救助率三个层次之间的权重分布。其中认为生活救助率对于政策制度的影响最大，救助标准替代率影响最小。

表2 政策制度层面判断矩阵① 通过计算，可知其一致性比例为0.0088，小于0.1，结果可以采纳。

3.指标层判断矩阵——实施强度

表3为指标层——实施强度的判断矩阵表，反映了城乡最低生活保障制度一体化指标体系实施强度层面中财政投入率、保障覆盖率、中央支持率、经济相持率四个层次之间的权重分布。其中认为保障覆盖率对于实施强度的影响最大，中央支持率影响最小。

表3 实施强度层面判断矩阵② 通过计算，可知其一致性比例为0.0903，小于0.1，结果可以采纳。

4.指标层判断矩阵——效果评价

表4为指标层——效果评价的判断矩阵表，反映了城乡最低生活保障制度一体化指标体系效果评价层面中恩格尔系数、低保户满意度两个层次之间的权重分布，并认为恩格尔系数的权重较大。

5.指标层判断矩阵——整体权重设置

表4 效果评价层面判断矩阵③ 通过计算，可知其一致性比例为0.0000，小于0.1，结果可以采纳。

通过YAAHP软件系统计算，最终得出如图2所示的权重分布图。其中保障覆盖率、生活救助率、经济相持率的权重系数最高，中央支持率的权重最低。

图2 城乡一体化指标权重分布图

三、我国最低生活保障制度城乡一体化水平测算结果与评价

(一)相关统计数据

2007年以后，统一且规范的最低生活保障制度在全国范围内已逐步建立起来，进入城乡低保制度稳步发展阶段。因此，本文主要对2007－2011年全国城乡最低生活保障一体化水平进行评测。根据上文所构建的一体化指标体系，搜集其所需要的各项指标数据，如表5所示。

表5 2007－2011年相关数据统计情况

(二)测算结果及分析

根据表5中的数据，按照上文中所建构的城乡低保制度一体化指标体系的计算方法，得出各项指标的数值如下表6所示。具体来看，通过各项指标的计算，并根据的分类标准①根据年度平均值(主要通过2007－2011年的算术平均值得出)来计算并分等级。，认为高度一体化水平的指标有恩格尔系数、中央支出率;较高城乡一体化水平的指标有救助标准替代率、消费替代率、生活救助率;中度城乡一体化水平的指标有保障覆盖率;低度一体化水平的指标有经济相持率、财政投入率。分层来看，政策制度、效果评价层面城乡融合度较高，处于高度一体化水平;而实施强度层面城乡融合度较差，处于低度一体化水平。整体上，接近于中度一体化水平，但尚处于低度融合阶段。

综合来看，低保制度城市发展较农村更为成熟，水平较高的指标(即P＞1)有生活救助率、中央支持率、恩格尔系数，而其他指标(即P＜1)则体现出农村低保水平较城市更高。整体来看，农村的低保发展较城市更快更好。

表6 城乡最低生活保障制度一体化水平

(续表6)

从图3中更能清晰地看出，无论是政策制度、实施强度、效果评价三个子层次，还是总体一体化水平，其值都是逐渐趋向于1的，趋近于绝对一体化标准。即2007－2011年城乡最低生活保障制度一体化水平逐渐提高，但其差距呈逐渐缩小的趋势。

图3 2007－2012年城乡最低生活保障制度一体化分布图

分层来看，城乡低保制度在政策制度、效果评价层面中，农村落后于城市，但差距并不明显，指标值趋近于1，基本保持在高度一体化水平。而在实施强度层面中，城市落后于农村，且差距较大，城乡一体化水平较低。从指标值来看，尤其在2007年一体化水平达至4.75，即农村发展水平几乎是城市发展水平的5倍。

其中，实施强度对于一体化的影响水平较大，导致最终认为城乡低保制度发展农村优于城市，而其中在实施强度层面中经济相持率指标的影响尤为突出。2007年经济相持率一体化水平达到了12.00，其中农村经济相持率为16.28，城市经济相持率为1.36，反映出农村低保支出增长速度占经济增长速度的比例，远远大于城市低保支出增长速度与经济增长支出速度的比例。尽管2008年呈现出陡然下降的趋势，主要是由城市低保支出增长速度大幅度增长，而农村低保支出增长率骤然下降所致。2011年时，城乡低保经济相持率一体化水平达到1.98，虽然从数值上看，农村低保经济相持率和前几年相比有所下降，但是从绝对数值上看其低保财政支出仍旧在稳步上升。

四、结论与政策建议

(一)研究结论

1.农村低保相对保障水平较城市更高

虽然城市最低生活保障制度的系统产生较农村早了近10年，发展是比较成熟的，但根据一体化指标体系的计算结果，整体一体化水平——P值大于1，即呈现出农村最低生活保障的发展水平优于城市的特征。在仔细分析各项指标数值是可以发现，主要是相对经济发展水平的指标偏高，如救助替代率、消费替代率、经济相持率等。

从图4中可以发现，在人均收入方面，农村由2007年345元上升至2011年的581.44元，而城市由2007年1149元上升至2011年的1817元，基本上城市人均收入为农村的3.3倍左右。而在人均消费水平中，农村由2007年115.8元至2011年的176元，城市则是由302.3元升至458.9元，城市人均消费水平在农村人口的3倍左右。最后在食品支出上，农村基本上在200元以下，而城市逐渐上升至400元左右，平均城市人均消费为农村的2.6倍。

由此可见，在人均收入、人均消费水平、人均食品消费水平上，城市发展水平均超过农村发展水平。而这些因素构成了救助替代率、消费替代率、经济相持率等重要指标，因此城乡经济发展程度并不均衡，是导致农村低保制度优于城市低保制度的根本原因。

图4 2007－2011年城乡经济发展水平

2.城市低保绝对保障水平较农村更高

从保障水平来看，如图5所示，城市最低生活保障制度的保障标准从2007年的182.40元/月到2011年的287.60元/月，增幅达到57.7%;而农村的保障标准从2007年的70.0元/月到2011年143.2元/月，增幅104.6%。而从实际补差水平来看，农村补差2011年才达至106.10元，而城市则在2007年则达至102.70元，而到2011年已经上升至240.30元。简单来说，尽管农村低保标准的增长速度明显快于城市低保标准，但城市最低生活保障制度的绝对保障水平仍旧比农村更高。

图5 2007－2011年城乡最低生活保障制度保障水平

3.研究方法的局限性

从根据所构建的指标体系计算结果来看，城市低保制度落后于农村低保制度。这虽然与在前文中所设立的现实假设——默认农村低保制度发展落后于城市低保制度相矛盾，但在分析以后发现其可以看出此指标体系能反映出部分问题。

当然，尽管本指标体系在设计中通过与经济发展、消费水平等相对值进行了测算，但绝对指标数值却未能凸显出来，如低保保障、保障标准等。这些绝对数值对于该指标体系的构建是否具有意义，以及绝对数值和相对数值对于一体化影响程度的权重应该如何衡量，仍需要进行进一步的研究。

(二)政策建议

通过对城乡最低生活保障制度一体化水平的指标体系建立，发现对于城乡最低生活保障制度的统筹建立，并不能简单地说，农村低保制度落后或者优于城市低保制度。从相对上来看，政府对于农村低保制度的投入更多，与经济增长速度相比发展更快，保障人数更多，因此农村的低保制度发展水平较高，但从农村的人均消费水平、食品支出、人均收入等经济因素来看，农村低保制度的“优越性”与农村经济发展水平远远落后于城市相关;而从绝对上来看，农村低保制度保障水平仅仅不到城市低保制度保障水平的50%。

根据贫困的“电梯理论”以及艾哈德的大众福利思想，前者认为应当根据社会经济发展不断提高社会救助标准，让贫困者共享经济社会发展成果，只有经济发展才能使穷人越来越多地得到福利，这才是公平的分配福利的方法。而后者认为，实现大众福利的根本办法不是如何分配现有收入，而是如何将现有收入增大的问题，只有增大现有收入，才能使每个人的所得有所增加，才会增加社会福利。

因此，其均为统筹城乡最低生活保障制度提供了解决思路，即要加快城乡低保制度的一体化水平，最为关键的因素在于促进农村发展，提高农村经济发展水平，改善农村居民生活水平。具体来看，主要有以下三方面的建议:

在政策制度方面，尽管从救助标准替代率、消费替代率、生活救助率三个指标数据上显示，城乡融合度较高。但是二元分割的制度设计，是造成二元城乡最低生活保障制度体系，阻碍资源流动畅通和配置资源的主要原因。

在实施强度方面，当务之急是发展农村经济，如提升农业耕种科技水平、提升生产效率，大力推进农业产业化建设、用市场机制推进小城镇建设等等。另外，提高城市相对保障水平也是加快城乡最低生活保障制度一体化水平的解决方案之一。但是，现阶段，提高城市保障的相对水平不能具有盲目性，仍须科学思考，否则将会从绝对水平上进一步扩大城乡差距。

在效果评价方面，实现“应保尽保”、缓解贫困问题是城乡低保制度的共同目标，那么除了在地方承受范围内尽可能的扩宽覆盖范围和提高低保标准以外，还应该关注民声，关注并接受低保救助人群、低保救助边缘户的意见。

尽管城乡低保制度一体化水平存在绝对、相对指标上不同的融合情况，但是其共性在于城乡低保仍需要进一步的发展，将蛋糕做大，才是切实解决城乡二元分割低保制度的重要方法。

[1]马斌、汤晓茹:《关于城乡社会保障一体化的理论综述》，载《人口与经济》，2008(3)。

[2]王增文:《农村最低生活保障制度的济贫效果实证分析——基于中国31个省市自治区的农村低保状况比较的研究》，载《贵州社会科学》，2009(12)。