延边州城乡一体化进程中的土地利用问题浅析

谭刚++倪锦丽++侯亚南

摘要：城乡一体化是带动延边州经济社会发展的一个大战略，可为延边州经济持续快速增长提供不竭的动力，使社会经济情况有了很大发展。针对延边州城乡一体化进程中出现的一些土地利用问题，本文提出了坚持保护耕地，合理利用土地、加强土地整理，提高利用效率、完善流转制度，培育中介组织、建立完善的土地利用总体规划体系 、坚持注重土地数量增加和质量提高并重、实施土地用途之间的置换等解决措施。

关键词：土地利用；城乡一体化；延边州

成果来源：吉林省科技发展计划软科学项目《吉林省家庭农场发展对策研究》（20140418043FG）

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-06-13-2

延边朝鲜族自治州位于吉林省东部，州内交通便利，资源丰富，实现城乡一体化可为延边州经济持续快速增长提供不竭的动力，使社会经济情况有了很大发展。虽然经过20世纪90年代经济的高速发展，延边州城乡一体化建设也取得了显著的成效，特别是城乡居民的收入与生活水平，城镇的基础设施与城镇工业等都有明显的提高与发展，但质量始终上不去，原因在于一体化过程中存在土地利用问题[1]。

1 延边州城乡一体化进程中的土地利用现状

“统筹城乡经济社会发展，是全面建设小康社会的重大任务。”这是党中央科学判断经济社会发展新阶段，正确把握城乡发展辩证关系，对新时期推进农村全面小康建设做出的重大战略决策[2]。延边朝鲜族自治州辖6市2县，其中5个为边境县（市）。土地资源利用特点从延边州土地资源来看，具有丰富的林业资源和矿产资源，改革后的30年城镇化水平增长较迅猛。土地资源利用现状分析：依据2010年土地利用变更时统计，延边朝鲜族自治州土地总面积4350909.85公顷，其中：耕地面积353090.55公顷；建设用地面积81734.73公顷，其中：居民点及工矿用地面积58021.63公顷，占土地总面积的1.33%；交通用地面积23713.63公顷；园地为26332公顷；林地为3624134.27公顷；牧草地为39057.46公顷；未利用土地为163532.26公顷。

2 延边州城乡一体化进程中的土地利用问题

2.1 可利用土地总量减少

农村城镇化可以集中农村散居的农民宅基地，构建规模较大的聚居点，目的是为了节约利用土地，减少农村建设面积。但实际上，农村居民点城镇化过程中没有节约土地，虽然农村人口减少，但农村建设面积反而增加了[3]。以延边州为例，农村人均居民点用地不断上升，户均占地也上升。自1996年以来延边州农村居民点用地变化呈上升趋势，与1997～2013年土地利用总体规划的农村宅基地面积下降意图恰恰相反。之所以出现这种情形，一方面是农民居住点的建设规模没有统一规划，另一方面是没有对已经进入城市生活的这些农民原来的宅基地进行整理，以增加农村农业用地的面积。

2.2 耕地部分撂荒

由于城镇化过程中一部分农民已经成为城镇居民，身份发生了改变，但农村土地使用权依然归自己所有，他们的经济收入远远大于农业耕作的收入。自己不耕作，同时也没有把土地转包给他人耕作，导致这些土地处于抛荒或者半抛荒状态。另外一部分人由于在城市从事其他产业，而且工作区域离自家耕地较远，就不愿意再从事农业生产。由于延边州人民具有语言优势，劳务输出收益占有比较大的比例，所以愿意从事农业生产的农民不多。这些情况在客观上都导致了土地抛荒现象的存在，减少了土地利用的综合数量。

2.3 农村土地市场不规范

吉林省农村集体土地使用权已经进入市场，其流向纵横交错，纵向流向主要在国家和集体之间进行，有征用、购买、出让、回收等形式；横向流向即使用者之间相互转让及再转让行为，表现为买卖、出租、抵押、入股、联营等。流转内容由空地、荒地、房地向成片耕地转移。流动范围从城乡插花地、城乡结合部、交通沿线两旁向纵深发展。但是，目前吉林省农村集体土地使用权流转软硬环境不适，主客观因素过多。

2.4 城乡土地增减挂钩没有得以实现

很多地方出现农民“被上楼”现象，增减挂钩中存在的问题因此受到广泛关注，这些问题主要包括：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益，挂钩周转指标使用收益分配不规范等。

2.5 土地开发整理后的质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”

《土地管理法》已经作出明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往得不到保证，项目质量不符合规划要求，开发出的耕地质量与以前相比较差，无法达到以前的生产能力。

2.6 土地利用结构和布局不合理，产出效率低

近年来一些地区盲目进行农业结构调整，不遵循因地制宜的原则，导致许多优质耕地被挤占。建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和“摊大饼”式地外延用地定额不能实现双向调控。许多城市扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度空闲住宅、空心村、闲散地大量存在。在广大农村，土地浪费严重。

3解决延边州城乡一体化发展中土地利用存在问题的具体措施

3.1 切实保护耕地，合理利用资源土地

目前中国农村城镇化在土地利用上有四大特点：建设用地增长的快速性、土地用途变更的随意性、土地权属的交叉性、利益主体的多元性。这些特点致使在居民点规划和布局时存在很多不合理的地方，甚至会随意变更土地利用规划，使土地利用规划失去权威性，也出现了土地利用不合理和土地浪费使用的情况。

3.2 加强土地整理，提高土地利用效率

土地整理一直以来都是我国农业得以稳定发展的前提，一方面通过土地整理可以提高土地质量，另一方面也可以增加土地供给数量。在增加城市用地的同时，还应对农村废弃宅基地和其他废弃地进行复垦利用，立足于节约土地、整合资源、增加土地供给，推进镇村居民点向规模发展，住宅向多层发展、环境向生态发展、管理向社区发展、生活设施配套齐全，努力提高土地利用效率。

3.3 完善土地流转制度，培育中介组织

规模经营是农业发展的方向。延边州农村很多地方户均耕地只有一公顷左右，且地块分散，土地人为细碎化。在明确和稳定农村农用地使用权的前提下，建立健全农村土地使用权流转市场，土地流转按照土地流转市场规则进行，土地的价格由市场决定[4]。政府和基层组织维护农村土地流转市场的正常运行，同时积极促进农村土地流转中介组织的形成。

3.4 建立完善的土地利用总体规划体系

中国土地人多地少，资源匮乏。如何利用有限的土地资源发展经济关系到中国经济发展和社会进步。结合延边州的国民经济和社会发展规划、资源有效利用和环境保护的要求，进行土地利用总体规划、避免重复建设、节约集约利用土地资源。

3.5 坚持增加土地供给数量和提高土地质量并重

保证补充耕地质量不下降，土地整理质量有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡是数量和质量的双平衡。首先，国家有关部门应制定出相应的可操作的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循，其次应对整理增加和补充的耕地进行土地质量鉴定。

3.6 实施土地用途之间的置换

土地开发整理可以改善农业生产条件、增加耕地数量、提高耕地质量、保护和改善生态环境。按照土地利用总体规划分区实施土地用途管制的要求，优化土地利用结构、合理配置农用地资源、对开发整理出的土地能作为耕地的不得用于其他用途。通过土地置换，提高建设用地的利用效率。按照土地利用总体规划，在确保项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少并力争有所增加。建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标[5]。

如果说城乡一体化是历史发展的必然趋势，是经济发展的必然结果，那么在城镇化过程中保护土地资源，充分利用土地资源就是延边经济发展的核心问题。今后，在城乡一体化建设中，延边州应强化规划引导，进一步扩大规划覆盖面，突出实施规划的权威性。同时，推进房地产业健康发展，继续坚持扶持与规范并重的原则，加强房地产开发与管理，扎实做好征地拆迁工作，把好规划审批关，在建筑风格上更加彰显民族特色，建设宜居城市。

参考文献

[1] 王景新，李长江，曹荣庆，等.《明日中国：走向城乡一体化》，2005.

[2] 李丹.城乡一体化的理论回顾与分析[J].理论与当代，2008，（6）：13-16.

[3] 党国英.农村土地管理制度改革现状思考[J].中国土地，2005，（4）：70-74.

[4] 李丽莉，程胜高.城中村的城市化与城市生态化[J].安徽农业科学，2009，37（13）：6263-6268，6277.

[5] 张前进，侯光辉，么相姝.我国城市土地集约利用研究的发展及展望[J].山西农业大学学报（社会科学版），2009，8（3）：284-287.

作者简介：谭刚，吉林省国土资源勘测规划研究院，高级工程师，研究方向：土地资源管理。

通讯作者：侯亚南，吉林农业大学经济管理学院副教授，研究方向：土地资源管理和农业经济管理。

网络出版时间：2014-3-28 13：35：44

网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/22.1186.S.20140328.1335.001.html