完善高校财务内部控制之我见

丁家源

【摘 要】 目前由于缺乏统一的高等学校内部控制规范、内部控制意识淡薄、内部控制执行不严等原因，致使高校在诸多领域存在贪污舞弊的风险。为了保护高校资产的安全，防止资产流失，防范贪污舞弊事件的发生，高校应该树立正确的财务内部控制意识，加快内部控制制度建设，建立健全监督机制，确保财务内部控制的实施。只有实施严格的财务内部控制制度，高校才能减少贪污舞弊事件的发生，促进高校健康发展。

【关键词】 高校； 财务； 内部控制

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）12-0105-03

高校内部控制是由学校管理层和全体教职员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。高校内部控制的目标是合理保证高校各项经费支出合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经费使用效益，促进高等教育事业的蓬勃发展。

一、高校实施财务内部控制的必要性

（一）高校实施财务内部控制是贯彻执行各项法规的需要

《会计基础工作规范》第八十九规定：“各单位应当建立内部牵制制度。”新《会计法》第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”《高等学校财务制度》第四十七条规定：“高等学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。”教育部、财政部《关于“十一五”期间进一步加强高等院校财务管理工作的若干意见》中明确指出：“高等院校应切实强化风险防范意识，完善内部控制制度，建立风险预警系统，改善学校财务状况，有效防范财务风险。”这些规章制度从法律法规的角度强调了高校必须建立财务内部控制制度。作为高校必须遵照法律的规定，结合本校的特点，建立起一套适合本校内部控制需要的财务内部控制制度，才能保证学校财务工作正常有序地运行，促进高校健康发展。

（二）高校实施财务内部控制是预防腐败发生的需要

随着我国高等教育事业的蓬勃发展，学校经济活动不断增多，在设备采购、后勤基建、对外投资等领域出现了公款私存、挪用公款、隐匿偷盗钱财物资等贪污腐败案件。高校贪污腐败案件的发生，说明高校内部控制制度不健全、内部控制制度执行不力。高校只有实施严格的财务内部控制制度，堵塞漏洞，消除隐患，规范各部门工作人员的经济行为，才能减少经济犯罪，预防腐败的发生。

（三）高校实施财务内部控制是防范财务风险的需要

随着我国高校办学规模不断扩大，高校面临的财务环境日趋复杂，财务风险不断增加，要想减少财务风险，高校就必须实施严格的内部控制制度。高校实施财务内部控制就是要将财务决策方式、财务岗位职责、岗位分工、人员配备、财务流程等纳入到内部控制中，做到凡事有法可依、有章可循，避免财务管理的盲目性，明确职责，提高管理效率，从而降低财务风险。所以高校实施财务内部控制也是防范财务风险的需要。

二、目前我国高校财务内部控制存在的主要问题

（一）缺乏统一的高等学校内部控制规范，内部控制制度建设缓慢

随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的发布，我国企业已拥有了一套相对完善的内部控制规范。然而直到2012年11月我国才公布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年起施行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》是针对所有行政事业单位的，而不是专门针对高校的，并且这一规范属于基本规范，相应的配套指引还没有发布，各行政事业单位必须结合本单位性质制定具体的细则才能有效地实施这一规范。由于缺乏统一的高等学校内部控制规范等相关法律的约束，加之有些高校领导对财务内部控制认识不到位，因而各高校的财务内部控制制度建设缓慢。

（二）内部控制意识淡薄，风险防范不到位，致使高校在诸多领域存在潜在风险

长期以来，高校管理者大多只注重教学、科研等方面的管理工作，对建立财务内部控制制度不够重视，内部控制意识淡薄，风险防范不到位，致使高校在诸多领域存在风险。如有些高校对贷款的风险认识不足，不考虑还贷成本和还贷能力而过度举债；有些高校在进行对外投资的时候，没有进行可行性研究，盲目投资扩张，存在资金难回收、收益无保障、投资失败的风险；有些高校在财务岗位分工中对不相容岗位未进行分离，越位或缺位处理经济事项，如银行出纳同时负责银行的对账工作，银行预留印鉴和支票由同一人保管，出纳人员同时保管会计档案，这种没有相互牵制的岗位分工使得高校面临财务舞弊的风险；还有的高校对预算外资金特别是创收经费管理不严，易出现“小金库”和贪污腐败的风险。由于高校内部控制意识淡薄，缺乏对各种潜在风险的防范，导致高校应对风险的能力较弱。

（三）缺乏完善的监督机制致使内部控制制度执行不力

1.内部监督不到位

高校内部控制的监督主要由内部审计机构来完成，但现行的制度制约着内部审计机构作用的发挥。一是内部审计部门隶属于学校，与其他职能部门处于同等地位，其行政上的隶属关系必然导致当审计过程涉及部门领导及学校利益时，审计过程或多或少会受到行政权力的干扰，审计的独立性和权威性得不到保证。二是审计部门目前仅限于财务审计和部门领导的离任审计，缺乏对内控制度执行情况的监管，致使部分高校即使制定了制度，也仅仅是“印在纸上、挂在墙上”来应付检查的，财务内部控制制度没有真正发挥作用。

2.外部监督流于形式

外部监督主要来自政府和社会监督。各级纪检、监察、财政、审计、税务等职能部门各自为战，没有形成联动机制，彼此之间缺乏沟通和合作，难以形成一个完备的政府监督机制。会计师事务所等社会监督机构一般是各单位按照自愿原则来聘请的，可是很少有高校主动聘请会计师事务所对学校内部控制制度的建立及实施情况进行监督检查，使得外部监督流于形式。

三、完善高校财务内部控制的对策

通过以上分析不难发现，我国高校内部控制制度建设缓慢，内部控制意识淡薄，内部控制执行不力，致使高校在诸多领域存在贪污舞弊的风险。为了保护高校资产的安全，防范贪污舞弊案件的发生，完善内部控制制度建设，应从以下几方面着手：endprint

（一）制定切实可行的高校内部控制规范，加快内部控制制度建设

在国家未出台高等学校内部控制规范之前，各高校应依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，结合本校的实际情况制定适合本校特点的内部控制规范。规范应渗透到高校内部管理的各个层次，覆盖所有部门，实现全过程、全员性控制，同时要关注重要业务事项和高风险领域，对高风险领域要采取更为严格的控制措施，必须经过授权、批准、执行、检查等控制程序，确保不存在重大缺陷。规范应以预防控制为主、事后控制为辅的原则来制定，要随着情况的变化随时加以调整。通过规范的制定，加快内部控制制度建设，实施制度控制，防止舞弊现象的发生，确保高校资产的安全。

（二）转变观念，树立正确的财务内部控制意识

内部控制意识淡薄的重要原因是没有树立正确的内部控制意识。高校管理者必须从“重教学、重科研、轻管理”的观念中转变过来，从思想上重视财务内部控制制度建设，树立正确的财务内部控制意识。

1.树立不相容职务相分离的控制意识

不相容职务分离的核心是“内部牵制”。为了达到有效的“内部牵制”，必须做到重要的经济业务要由几个人或几个部门分工处理，不得由一个人办理一项业务的全过程。会计岗位的设置要符合内部牵制制度，如银行预留印鉴与支票不能由一人掌握，出纳人员不得兼任审核和会计档案的保管，收款人员不能同时负责开票，只有这样才能形成有效的牵制，从源头上杜绝舞弊案件的发生，保护学校的财产安全。

2.树立授权审批的控制意识，对重大事项实行集体审批或联签制度

严格的授权审批制度是高校资金和财产安全的重要保证。对大型基建、设备采购、对外投资、担保等重要事项和大额资金的支付，高校应当实行集体审批或者联签制度。任何个人不得单独进行决策或擅自改变集体决策。对于为了逃避集体审批而将应该集体审批的项目进行拆分的业务，财务人员有权拒绝办理。

3.树立风险防范意识，建立健全风险防范机制，降低财务风险的发生

高校应树立风险防范意识，针对各个风险控制点，建立健全风险评估及预警机制，以降低财务风险的发生。

高校应多渠道筹措资金，控制举债规模，分散举债带来的财务风险。高校要对贷款项目进行可行性研究，把贷款规模控制在合理的范围之内，防范贷款风险，按照“专款专用”的原则使用贷款资金，制订切实可行的还款计划，降低债务风险。高校应加强对外投资的立项、审批、收益及责任追究等环节的控制，防止对外投资决策失误造成的经济损失。高校应加强物资采购的立项、招标、采购、验收、付款等环节控制，严防各环节发生舞弊行为。高校应加强对外投资、担保和借贷等合同的审批管理，严防利用虚假合同套取资金，私设“小金库”等现象。

高校应建立包含财务人员在内的风险预警与评估组织，加强风险的事前、事中监测，将风险扼杀在萌芽状态，全面提高风险控制和应变能力。

（三）抓住高校财务管理的关键控制点，做好内部控制，从源头上杜绝腐败的发生

高校要结合本单位的具体情况，抓住财务管理中的关键控制点，做好以下几方面的财务控制：

1.加强票据、支票和印鉴管理

高校应加强票据“申购、领用、使用、核销”等环节的管理工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、使用和核销制度。高校应严格贯彻“票印分管”的原则，空白支票和银行预留印鉴不得由一人负责保管。高校应制定银行预留印鉴的使用规定，杜绝因图省事或由于责任心不强简化工作程序而使个别财务人员钻空子借机贪污舞弊。

2.完善财务报销制度

高校要不断完善财务报销制度，严格按照报销制度的规定，处理各项业务。要做到事事有法可依、有章可循，真正把所有业务都纳入到制度的监管范围内，防止个别人钻制度的空子，努力从源头上杜绝舞弊案件的发生。

3.实行财产安全控制

保护财产安全是内部控制的目标之一。财产安全控制要求高校限制未经授权的人员对财产的直接接触，定期或不定期地进行财产清点，保证财产物资账实一致。建立会计档案保管制度，会计资料归档以后须编造清册，加贴封条，专人保管，防止篡改和抽换，对重要的资料，应留有备份，以便在遭受意外损失或毁坏时重新恢复。

4.实行会计轮岗制度

实行会计轮岗制度是加强内部控制的一项重要措施。一个人长期在一个岗位上工作，由于对岗位的熟悉，了解岗位管理中的漏洞，就可能利用这些漏洞，从事一些违法乱纪活动；也会由于“熟人思想”作怪，操作手续一切从简，应该执行的一些规章制度不执行，而发生舞弊行为。通过岗位轮换，可以打破已经形成的关系网，让想钻空子的人无机可乘，使一些长期隐蔽的违法犯罪活动因人事变动而被揭示出来，在一定程度上防止了贪污舞弊案件的发生。

（四）建立健全监督机制，确保财务内部控制制度的实施

完善的制度需要有效实施才能发挥作用。各高校应根据本单位的实际情况，建立完备的监督体系，确保财务内部控制制度的实施。

1.加强内部审计监督力度，确保财务内控制度的实施

高校管理者应重视内部审计工作，加强内部审计队伍建设，创造适宜的内部审计环境，排除各种干扰，最大限度地保证内部审计的独立性和权威性。内部审计部门要拓宽审计领域，更多地参与内控制度执行情况的监管，及时发现内部控制中的漏洞和隐患，督促其改正和完善，确保财务内部控制制度的实施。

2.利用外部监督机构，加强对内部控制的评审

学校应定期聘请会计师事务所开展内部控制的评审工作。注册会计师通过对高校财务内部控制制度的建立及实施情况进行综合评价，对重大缺陷提出改进意见，督促高校不断完善财务内部控制制度，从而确保财务内部控制制度的顺利实施。

四、结束语

高校财务内部控制制度建设是一项系统工程，绝非一朝一夕就能完成的，但是只要高校管理者树立正确的财务内控意识，努力解决当前高校财务内部控制中存在的问题，高校财务内部控制制度就一定会逐步建立起来并不断完善。只有建立起完善的内部控制体系并认真地实施才能保护高校资产安全，防止舞弊行为的发生，防范财务风险，提高管理水平，确保高校各项经济活动有序地进行，实现高校健康、稳定和可持续发展。

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