民间组织参与农村基层治理的困境与对策分析

摘要：社会主义市场经济的逐步发展，使民间组织在我国农村经济社会发展中扮演着越来越重要的角色，它的出现有助于推动农村经济发展，提升农民整体素质，培育农村新兴文化，是建设新农村的内在要求，更是构建和谐社会的理性选择。在民间组织的有力推动下，农村现有的基层治理模式和乡村民主政治体制产生了深刻的变革和调整，在农村治理中形成了公民参与并自治的独特选择。

关键词：基层治理；民间组织；村民自治

一、民间组织参与农村基层治理的困境分析

（一）发展潜力有限，资源储备不足

第一，资金严重匮乏。这是我国农村民间组织发展的普遍现状，民间组织的发展一直深受资金不足问题的困扰。尽管各乡镇和村每年都把民间组织的投入纳入年度支出计划，保障活动场所和经费的投入，但仍显不足。首先，民间组织的日常运行缺少资金的支持。组织内部的人员配置和构成都会因为资金不足而无法保障正常工资的发放。其次，民间组织的系列活动缺少资金的带动。民间组织积极组织各项文体活动，丰富村民生活，但是缺少资金的带动，器材和社会供应不足、质量不高，往往使得活动的连续性逐渐淡化，难以长久维持。再次，民间组织的后续发展缺少资金的推进。随着组织影响力的逐渐增大，在未来发展中更加需要强调创新和可持续性，因此组织将更加重视对人才的培养、资源的获取和思想的更新，缺少资金的推进将难以持续进行。

第二，人员流失危机。随着市场化的逐步推进，基础设施落后的基层地区已经难以紧随社会进步的速度。因此更多的乡村青壮年选择外出务工，农村精英人才大量流失，留守村内的大多数都是老人、妇女和儿童，造成民间组织发展的人才匮乏，这在很大程度上制约了农村民间组织的长远发展。现有的组织成员随着年龄的不断增长，专业知识和管理能力逐渐退化，也无法有效获取资源，最终会影响组织提供公共产品和服务，难以获得村民的认可和支持。

（二）内部制度乏善，运行缺乏规范

首先，我国现行的民间组织法律法规，主要有1998年新修订颁布的《社会团体登记管理条例》，同时颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年颁布的《公益事业捐赠法》，和2004年颁布的《基金会管理条例》。此外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后民间组织发展的法律框架和法制环境。但是民间组织缺少对这些法律条文的普及了解，对国家的方针政策认识不清，难以将自己业已形成的经验与外界很好地融合。

其次，民间组织内部有着固定的规章制度，但是這些规章制度仅仅站在宏观的角度，用宽泛的视角看待农村的问题，显得不切实际。特别在处理一些应急事务的过程中，更是缺少实际价值和意义。另外，民间组织成员构成相对来说比较简单，在制度上也有着较为明确的组织分工。可在实际操作中，却容易出现负责人独当一面的窘境，究其原因，还是固有体制下分工不清，每个人虽有满腔热情，却因种种桎梏禁锢了自己的思想和行为。在这样的体制内，难以形成“包容性”的工作状态，更多的则是对某一既定政策的执行，在很大程度上影响了组织成员的积极性和创造性。

再次，对于民间组织内部的奖惩设置，也缺乏合理的制度保证。对有突出工作表现和成绩的会员，该如何表彰和奖励；对于在工作中出现重大失误或者对工作不用心、不作为的会员该如何惩戒，这些都是组织未来发展中需要完善的体制内的工作。

（三）公信力显不足，独立程度较低

第一，公信力不足。公信力是一个组织的生命，对于民间组织来说尤为如此，甚至关系生死存亡。较高的公信力能够给民间组织带来高信誉和高评价，往往能够更好获取社会资源，保证组织的生存和发展。但是现今有些农村民间组织由于各种因素难以在村民中形成有效的公信力，主要表现为：民间组织内部机制不完善，运行不规范，缺乏专业人才队伍；民间组织的行为取向背离宗旨，以营利为目的，忽视了公众的利益需求；民间组织运行缺乏有效的监督，导致组织者和管理者利用监管漏洞为所欲为，甚至伤害村民的合法利益等。民间组织发展的公信力不足严重影响了农村民间组织的声誉，难以获得广泛认同，限制了自身的发展。

第二，独立程度低。由于民间组织发展实力有限，因此在行为方式上容易受到基层政府和村两委的束缚，无法有效参与乡村治理，独立程度较低。主要表现为民间组织职权界限不清，过多受到了行政化趋向的影响。“组织超权行事”虽能提高村委会的行政效率，但容易使得政府将职责转移给民间组织，使政府规避责任和冲突，弱化政府权威，产生不作为风气。这样，民间组织的公信力就会削弱，影响农村民间组织发展和对乡村治理的参与。

（四）政府职能滞后，扶持力度不足

农村民间组织在社会治理和公共服务方面具有独特的优势，政府应该转变观念，把那些更适合民间组织发挥作用的领域交给民间组织，政府要与民间组织通过合作实现共赢。但是在当前的农村，基层政府的职能转变还不到位，越位、错位和缺位的情况仍较为普遍，没有充分认识到农村民间组织的重要作用以及与农村民间组织实现复合型治理的意义，制约了民间组织参与乡村治理。

另外，政府对农村民间组织的扶持还很欠缺，特别是民间组织发展过程中的资金问题，特别需要政府的扶持和帮助。但是从现实来看，基层政府对民间组织的扶持力度却非常有限，资金投入、税收优惠、场地提供、服务购买等各方面都极为欠缺，影响了民间组织的行为效率和积极性。

二、民间组织参与农村基层治理困境的对策分析

（一）动员各方力量获取资源

民间组织的健康发展和能力提高，离不开政府在资金、人力资源等方面的支持和帮助。在经费方面，政府要在政府采购、项目扶持等方面对民间组织进行支持，同时支持民间组织开展合法的服务和经营，提高其服务性、营业性收入，实现资金来源的多元化。在资金投入上，应该对民间组织全年的财政报告进行汇编，形成下一年度的合理财政预算。另外，以政府为主导，采购、配置协会在农村发展中的各项设备，形成行政化的结算模式，保证民间组织每一笔钱用到实处，保证每一笔用到实处的钱都能由政府主导分配。

除此之外，还应形成完善的民间捐赠体系。政府需要通过对社会中的爱心人士进行感召，特别是对村内成功的有一定资金实力的人和企业进行鼓励，让他们通过自愿的形式进行捐赠，所有捐赠的人和企业将在村内树立“功德碑”来赞颂他们的行为。同时，这也是当代的有识之士“反哺”家乡的一种最直接最有效的手段。

民間组织在人力资源方面，应逐步改革和完善有关人事管理、就业和社会保障制度，从制度上解决非政府组织人力资源缺乏的困境。加强民间组织从业人员的业务培训和思想教育，提高从业人员的专业知识、服务技能和思想道德素质。另外，出台加快民间组织发展的政策意见，通过一系列行之有效的措施，促进民间组织不断扩大组织规模，健全内部治理结构，提高服务水平，增强发展能力。

（二）建立健全内部规章制度

民间组织和其他任何组织一样，要发挥团队合作精神，相互协调，动员每个成员的积极性，因此组织的各种规章制度对于自己的发展尤为重要。因此，要建立和健全各项组织内部的规章制度，全面建设一支高水平的组织服务体系。

健全议事制度，使会员和民众真正参与到村子的建设中来，发挥众人的创造力，强化众人的执行力；健全决策制度，使所有决策的产生拥有民主的依托，提高决策的科学化水平；健全财务制度，使各项资金的流转在制度的框架内运行，提高资金的使用效率；健全奖惩制度，使会员的行为都能曝露在阳光下，让会员真正产生孰轻孰重的认知，让民众真正监督起组织的行为和工作。

另外，农村民间组织自身要积极开展教育和培训，通过宣传政策、法律法规，提高成员尤其是管理者的政治素质、法律意识和业务水平。还要增强民间组织的服务意识和责任意识，提升服务能力，扩展服务覆盖范围，提高资源使用效率，在公众中树立良好的形象和公信力，从而获得公众认可和支持。

（三）提升组织公信力和独立性

农村民间组织要完善内部治理，规范自身运作，提高公信力。要建立健全民主决策和民主参与机制，确保决策的科学和民主，同时让更多的村民参与进来，提升村民参与的积极性。此外，要建立和完善多层次的监督制度，对违法违纪行为的组织成员，要采取一定的措施进行惩戒，并着力推进信息公开，让村民全方位了解事件的进展。同时政府还要改变过去重准入限制轻动态管理的做法，加强对民间组织的动态管理和评估，提高其社会公信力，确保农村民间组织的健康发展。

另外，农村民间组织要将保持自身独立性作为重要原则。一方面，民间组织在自身运行中，要多依靠自身，少依赖政府，通过村民的积极参与壮大自身力量。另一方面，政府要明确自身职责，避免与民间组织职权交叉，相互形成独立的工作路径。只有这样，民间组织才能发展壮大，才能发挥更大作用，也才能为政府职能转变提供更好的承接。

（四）加大政府扶持力度

现今我国建设服务型政府时期，政府职能由过去的直接管理转变为间接管理，同时更加注重公共服务社会化，依靠市场尤其是民间组织的第三部门来提高公共服务质量和效率。民间组织可以有效承接政府职能转变，很好地为社会提供公共产品和服务。因此政府要加大对民间组织的扶持力度，特别是基层政府对农村民间组织的扶持。基层政府要转变观念，充分认识到农村民间组织在政府职能转变和公共服务方面的积极意义，合理界定政府职能，将那些社会自治事务和政府不该管也管不好的领域交给民间组织，为组织提供合理的生存空间。

基础政府要加强对民间组织的培育和扶持，支持民间组织参与公共事务管理，共同推进乡村治理新气象。因此，政府首先要积极宣传农民民间组织的正功能，使广大干部和群众能够加深对民间组织的了解和认识，另外还要村民的合作意识、公民意识，为民间组织在农村的发展奠定良好的舆论氛围和思想基础。同时，政府要加大资金、政策、人力资源的扶持力度，从民间组织最需要的地方入手，为民间组织的良性发展创造较为宽松的政策环境，如此民间组织才能以最饱满的状态为村民提供更好地服务。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献

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