一道日渐艰难的数学题

伍振

我国人均耕地少，耕地后备资源不足，可建设占用耕地的需求却十分旺盛，因此，既保护耕地又保障发展是国土资源管理部门必须面对的一项重要课题。

作为“全国十八个改革开放典型地区”、“中部第一县”，长沙县的综合竞争力位居湖南省各县（市）的首位，列2013年全国县域经济百强县（市）的第8位。在高速的发展中，长沙县用地需求大，然而耕地后备资源极其匮乏。据长沙县国土资源局规划耕保科科长何颖介绍，长沙县每年减少的耕地超过新增耕地，耕地总量在逐年减少；特别是自2009年以长沙县耕地占补平衡指标逐渐转为易地补充为主，从而导致长沙县耕地总量呈明显净减少趋势。

长沙县面临的耕地保护形势异常严峻，耕地占补平衡逐渐成为了一道日渐艰难的数学题。

积极措施

针对占补平衡工作中出现的难题，长沙县已采取了一些积极措施。

“首先是严把用地预审关，从源头控制占用耕地。”何颖介绍。

在建设项目用地预审过程中，长沙县严格土地用途管制，严格按照节约集约利用土地的各项行业用地标准进行审核，对不符合土地利用总体规划、不符合国家产业供地政策、不符合条件占用基本农田选址的项目一律不予通过，对超标扩大用地规模的予以核减。

“以2012年为例，我县经过用地预审核减建设用地项目10个，核减用地面积30公顷，其中占用耕地面积约12.6公顷。”何颖说。

与此同时，长沙县加大补充耕地项目实施。

据长沙县国土资源局土地整理中心主任黄树峰介绍，2006-2009年长沙县累计完成土地开发项目274宗，开发面积1977.98公顷，已确认补充耕地209宗1345.61公顷，总计支付土地开发补助资金6774.56万元。通过土地开发提高了土地利用效率，促进了农业产业结构调。已开垦的耕地都已经落实了种植措施，种植有速生茶、花卉苗木、蔬菜、药材、粮食和其他经济作物等，真正实现了“开一片，绿一片，富一片”的目标。

为了切实保证“指标耕地”的质量，长沙县国土资源局经长沙县政府同意编制了《长沙县土地开垦项目管理实施细则（试行）》和建立了新开垦耕地地力培肥和耕种补助制度。

目前，长沙县已经投入耕地地力培肥和耕种补助资金约600万元。通过项目实施，耕地质量进一步提高。由于采取了耕作层剥离再利用和补充耕地后续培肥等办法，耕地质量普遍得到改良，耕地肥力有了明显好转。中低产田得到有效改良，共计改造中低产田15.4万亩。一些地下水位高、潜育化相当严重的稻田得到了改造，常年缺水干旱田的，水源有了保障，农业耕作条件进一步改善。

此外，为保平衡，长沙县还加强土地执法力度，预防“占补平衡”违法事件。在过去五年中，长沙县立案查处违法占用或破坏耕地案件39宗，耕地面积640.04亩，未占用或破坏基本农田。对于补充的耕地，主要从落实种植措施、作物生长状况、是否变更作物种植措施、是否发生灾毁、是否荒芜等方面进行不定时巡回检查。

难题待解

自2003年开展土地整理工作以来，长沙县共承担国家级、省级、市级、县级土地整理项目90个，涉及全县17个乡镇102个行政村，总投资7.36亿元，土地整治29.35万亩；通过对项目区内荒地、废弃地的有效整治，已验收确认新增耕地面积7560亩，其他待验收确认预计还可新增耕地面积3500多亩。

但是按照湖南省的“占补平衡”要求，因土地整理工作是使用新增建设用地有偿使用费，而不是土地开垦费，这些新增耕地不能应用于耕地占补平衡。

为此，长沙县不得不将耕地占补平衡指标来源重点转向易地补充耕地。

2011年，长沙县国土资源局与湘西自治州国土资源局达成易地耕地占补平衡框架协议，协议约定5年内湘西自治州国土资源局年均向长沙县转让耕地占补平衡指标1万亩。

2012、2013年长沙县又相继与中方县、永顺县、耒阳市及邵阳县等多家市县签订耕地指标转让协议。

然而，易地补充耕地进行得并不顺利。耕地指标作为“稀缺资源”已成共识，目前湖南省有耕地后备资源的县（市）可开发利用的后备资源也在急剧减少，大部分地区已逐步将本辖区内的耕地后备资源保护起来，不对外售买，以确保本地区以后的耕地占补平衡。

此外，易地补充耕地的费用从几千元到几万元，一路攀升。据何颖介绍，长沙县从湘西自治州购买指标的价格为1.1万元/亩，而且根据当地反映，该价格偏低，当地政府有意向以后要提升价格，但是该价格相对于长沙县在县内平均3000元/亩的开垦价格来说已经是天价。

同时，供需矛盾突出，各地区竞争激烈。以长沙市六区一市两县，另外还有先导区、高新区、经开区等为例，都急需耕地指标。曾经出现长沙县与某市某县谈好了指标合作意向，但是后来其他县的用地单位却另以高价与该县达成协议，出现争抢指标的现象。

任重道远

2011年9月，长沙县开始新一轮耕地后备资源调查评价工作，纳入耕地后备资源土地面积2267公顷。但是这些后备资源量还只是理论上的数量，而实际要开发的话，将遇到很大的困难。

一是待开发地与林地保护之间的矛盾。目前统计出的耕地后备资源很大一部分是荒废的山林地，虽然是荒废的林地，但是林业部门为了落实保护森林资源，对该地类控制非常严格，严禁开垦为耕地。二是由于长沙县是城市近郊县，农民的经济意识较强，因此，开垦出的耕地承包给农民后，头几年种植农作物，后几年以种植油茶、果木等经济作物为主。部分项目受选址条件限制，地处偏僻，农业自然条件较差，抛荒现象时有发生，未能充分发挥新增耕地的经济效益和社会效益。

面对着日益稀缺的耕地指标和保耕地保发展的压力，长沙县国土资源局将求助的目光投向湖南省国土资源厅。

在长沙县的一份调查报告中，长沙县对于耕地占补平衡提出了几项建议，这其中就包括建议湖南省国土资源厅统筹调查全省耕地后备资源，制定易地补充耕地价格体系；合理分配指标资源，有效解决供需矛盾和不正当竞争等。并建议对耕地占补平衡政策适度调整，其中包括允许易地补充耕地跨省进行，由中央统筹转向西部大规模地开垦耕地来实施占补平衡；从大农业的角度出发，同时考虑不同地域的经济社会发展实际，适当扩大新增耕地种植作物范围。

而记者通过对湖南省国土资源厅耕保处采访得知，在“谁占用、谁补充”的原则下，湖南省目前不会对采取制定易地补充耕地价格体系、干预分配指标资源的措施。

如今，耕地异地“占补平衡”运动正在各地蓬勃兴起。湖南师范大学资源与环境科学学院院长谢炳庚教授对记者表示，要警惕耕地“占补平衡”成为“数字游戏”，政府部门必须不断完善这项制度的实施和考评机制。谢炳庚说，在开垦荒地的过程中如果不注重统筹规划和环境评估，走入“开发就是开荒”的认识误区；倘若一味追求耕地面积数量上的平衡而“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等，将会严重破坏生态系统结构和功能，导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生，酿成更大的生态悲剧。

1月8日，国土资源部副部长徐德明在其个人微博中这样写到：大领导对土地管理了然于胸、批评严厉。用“自欺欺人”、“挂羊头卖狗肉、滥竽充数”、“会算账不、狸猫换太子”（等字眼），可见对其现象如此愤怒。并提出对耕地保护要严防死守，永久划定，没有一点点讨价还价的余地，守不住提头来见！

毋庸置疑，中央对耕地保护的重视达到极致，耕地保护的政策将更加严格，耕地占补平衡也将日益艰难。