耕地“多”出2亿亩的背后

伍振

第二次全国土地调查数据多了2亿亩并非我国实有耕地数量真的增加，同时，由于耕地质量的下降和土地污染的加剧，我国耕地国情没有变，耕地红线必须严守。

12月30日，国新办就第二次全国土地调查主要数据成果举行发布会。根据调查结果，我国耕地面积比过去掌握的数据多出2亿亩。对此，国土资源部副部长王世元说，二次调查数据多了2亿亩并非我国实有耕地数量真的增加，我国耕地国情没有变，耕地红线必须严守，对于节约集约用地、保护耕地的把控不能放松。

公开“二调”数据

“土地二调”于2007年7月1日正式启动，调查的主要内容包括各省、市、县的农村土地面积、城镇土地面积、基本农田面积等数据，以及各级土地利用数据库建设等情况，采用的是卫星遥感成片技术，中央和地方财政为此总计投入超过150亿元。

2009年年底“土地二调”汇总结果显示，除了全国耕地面积比2008年公布的数字有所增加，建设用地是5.36亿亩，比上一年官方公布的相应数据多出4000多万亩。

全国耕地面积、建设用地面积之所以都出现“逆增长”，主要原因一是过去地方政府出于多用地、多占地的利益考虑，上报时存在少报、瞒报；二是，过去采用航拍，受限于飞机数量、地形、天气等原因，统计面积因此也有遗漏。

中国政府曾在1984-1997年完成第一次全国土地调查。当时农业税还未取消，中央也还没有实施粮食直补、良种补贴等政策，为减轻税收压力，地方政府普遍采取了少报耕地面积的策略。1995年底，国家统计局公布的全国耕地面积是14.2亿亩，但1997年全国土地调查结束，国务院公布的全国耕地面积是19.6亿亩。耕地面积同样出现“逆增长”。

二调数据显示，2009年全国耕地数是20.31亿亩，此后每年通过年度土地利用变更调查，采取与二次调查同样的方法变更，到了2012年，耕地数据是20.27亿亩。这和过去我们传统掌握的数据比，从数据上看，多出来2亿亩。

国土资源部副部长王世元在发布会上表示，虽然二次调查数据多了2亿亩，但是并不是说我国实有耕地数量真的增加了，是我们调查的手段先进了，方法先进了，组织方式周密了，把原有的、实有的耕地调出来。

有专家认为，“土地二调”中耕地面积再度出现大幅“逆增长”，主要是源于近些年中央实施的各种农业补贴。2004年粮食直补政策出台，由于农业补贴大都与耕地面积相关，因此各地少报、瞒报的耕地面积都开始显露出来。据介绍，在“土地二调”中，仅黑龙江省的耕地面积就多出7万亩，内蒙古、新疆等省区的耕地面积也都有较大幅度上升。

对于耕地面积的增加，经济学家厉以宁深有体会。在其曾经对土地确权试点市县进行调查时，厉以宁发现几乎耕地面积都有增加。而一些地方政府给其提交的报告显示，经过土地重新丈量后，浙江嘉兴耕地面积大约增加了20%；湖州、杭州耕地增加面积类似。

厉以宁表示，土地重新丈量后耕地面积之所以增加，其原因有四个：一是，承包土地开始时，土地质量有优劣，劣地是经过折合的；二是，机械化耕种使得田埂被拆掉，土地平整，零碎地块相连；三是，田边地头的荒地、低洼地也在被利用，计入重新丈量的面积总数中；四是，此前，出于少缴纳农业税，农民有少报土地的动机。但是农业税取消后，土地可以入股、转包、出租，农民有如实报土地的动机。

在建设用地方面，由于国土资源部对建设用地指标控制很严，也导致建设用地瞒报成风。“土地二调”中“新增”4000万亩建设用地，主要就是市县政府在GDP增速、土地出让金的压力之下，违规违法占地未被统计在内。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示，“每年的土地指标差不多都被省、市瓜分完了，到了县里已经所剩无几，但县里的建设却照样搞得红红火火。”

2010年国土资源部就曾将“土地二调”情况向国务院做了汇报，考虑到公布结果可能造成地方违规征地再掀高潮，有关方面最终还是对“土地二调”结果采取了保密手段。从2009年开始，在每年发布的《中国国土资源公报》中，再没有出现新的全国耕地面积数据。

耕地质量下降是事实

王世元在发布会上表示，从优质耕地减少的情况看，2007年以来全国城镇用地增加是比较快的，优质耕地减少得多。13年间，城镇用地增加4178万亩，占用大多是优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。

从补充耕地的能力和质量看，耕地后备资源严重不足。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建设占用耕地的补充难度很大。同时，虽然十几年来基本实现了建设占用耕地占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱地的问题客观存在，或者说比较普遍。

考虑到城镇化扩张所占用的优质耕地，中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任党国英表示，耕地平均质量没有提高是肯定的。在今后，一是要采取严格举措，防止“占优补劣”的情况出现；二是划定农业保护区；三是提高城市土地集约利用率，挖掘现有存量建设用地的利用效率。

此外，土地污染问题也进一步导致耕地质量下降。环境保护部土壤状况调查结果表明，中重度污染耕地大体在五千万亩左右。国土资源部的地质环境调查，在区位上，在整个评价上，和他们趋同。

王世元表示，土地污染问题党中央、国务院及地方各级政府高度重视，将采取措施，这些地方不能再继续耕种。过去出现过镉大米的新闻报道，这些问题已经得到严格制止。下一步，国家和地方政府要拿出相当大的资金修复，就是体现今后的发展要科学发展，对人民的生命财产更要负责。下一步为解决土地污染问题，国家每年将拿出几百个亿，启动重金属污染耕地修复、地下水严重超采综合治理的试点。

继续实行最严格的耕地保护制度

二调耕地数据多出来两亿亩，是不是意味着耕地保护政策将有所松动？对此，王世元解释道，调查出来数据多了这么多，但是，第一，从耕地的分布和利用状况看，只是对生态的修复和生态建设有了一些回旋的余地。东北和西北地区的林区和草原，以及25度陡坡地上的1.49亿亩的耕地，相当一部分要有计划、有安排地退耕。国家从明年开始做这方面的计划。第二，还有相当数量的耕地因中重度污染已不太适宜耕种，明年也要启动修复。第三，还有相当一部分耕地因工矿塌陷、地下水超采也不适宜耕种。总的看，我们实有耕地就那么多，适宜稳定利用高的也就是18亿亩多。

综合考虑现有的耕地数量、质量和分布以及人口增长发展用地和粮食消费需求等因素，王世元说，我国的耕地保护形势仍十分严峻，所以我们就得出了这样的结论：国情没变，耕地红线必须严守，底线必须保住，现有的耕地总量必须保持基本稳定。

对于下一步的政策走向，王世元介绍，按照中央提出的要求，一定要严防死守18亿亩耕地红线，既要保数量，又要保质量，同时现有的实有耕地还要保持基本稳定。按照这样的要求，国土部将在土地利用规划、计划管控上，在占补平衡、实际补充能力和质量上，在高标准农田建设上和基本农田划定上，在下一步的土地执法监察上做调整和强化，来保障中央要求的落实。

此外，二调显示，建设用地增加得比较快，存在土地利用粗放问题。数据显示，在城镇用地增加较快的背景下，村庄用地不降反增，2007年以来增加了1837万亩。有专家认为，村庄用地随着农村人口的转移，应该是降下来了，但是有很多其他因素，比如空心村的问题，使得农村土地浪费和闲置严重。此外，所以许多地方普遍存在建设用地格局结构失衡的现象，亟需调整。

王世元表示，按照中央提出的严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度的总要求，国土资源部正在研究加强节约集约利用土地的顶层设计。在重点保障四化同步发展对增量用地需求的同时，进一步加大盘活存量用地的力度，重点解决好城镇低效用地和农村空闲用地的盘活，逐步降低经济社会发展对增量用地的依赖，着重优化空间结构，完善发展模式，转变利用方式，控制开发强度，以促进经济转型发展。

（资料来源：中国经营报、21世纪经济报道、新京报等）