进一步找准国土资源工作在大局中的位置

姜大明

把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。

2014年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年，任务艰巨繁重。我们要与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，用中央领导同志关于国土资源工作的新论述、新要求统一认识、指导工作，使国土资源工作始终保持正确方向，不断实现更大作为。当前和今后一个时期，国土资源工作的总要求是，以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指导，认真学习贯彻中央领导同志关于国土资源工作的一系列重要指示精神，稳中求进，改革创新，在大局中找准工作位置，把深化改革作为工作动力，以改革红利激发市场活力，努力做到保护资源更加严格规范、利用资源更加节约集约、维护群众权益更加有力有效；不断提高资源保障和管理服务水平，促进经济提质增效升级和持续健康发展。

不谋全局者，不足以谋一域。观大势、议大事、谋全局、管本行是做好国土资源工作的前提。要搞清什么是大局。科学发展是大局，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设五位一体的总布局是大局，走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展道路是大局，十八届三中全会对全面深化改革作出的部署是大局，中央对今年工作“稳中求进，改革创新”的总体要求同样是大局。要搞清国土资源在大局中的作用。国土资源是生活之基、生产之要、财富之源、生态之本，支撑各行各业，关系千家万户，影响千秋万代。国土资源是重要的自然生产力，是现实生产力的基础和构成要素，对经济社会发展具有重要的基础性、战略性和根本性作用。

工作定位准不准，依据主要看三条。一是中央的要求。目前已经十分明确，就是要我们坚持两个最严格的制度，坚决守住耕地红线、节约集约利用好资源，积极稳妥推进改革，切实维护群众权益。二是发展的要求。目前我国已经进入了三期叠加的新阶段，即经济增长的“换挡期”、结构调整的“阵痛期”、前期刺激政策的“消化期”。面临的任务是稳增长、调结构、促改革，转变发展方式、调整经济结构、提高质量效益是经济工作的主线。三是应对困难挑战的要求。除了前面提到的各种问题外，我们在工作中也积累了许多矛盾，这些矛盾多数都直接或间接地与维护群众权益有关。据此，部党组按照以人为本、全面协调可持续的科学发展要求，经过反复研究、充分论证，提出把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。

尽职尽责保护国土资源是党和国家赋予我们的基本职责

国土资源工作的主要职责是负责土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的调查、评价、规划、管理、保护和合理利用。土地是最重要的自然资源，也是国家主权的象征。“地者，政之本也”，“但存方寸地，留与子孙耕”，这是古人对土地重要性的认识。改革开放以来，大规模的土地征用与开发为工业化、城镇化积累了资金，支撑了发展，但耕地、特别是优质耕地快速减少，对确保国家粮食安全形成了威胁。矿产资源的低效利用和滥采滥挖，也造成了一些地方的生态问题，这种发展是不可持续的。国土资源不可再生，在国土资源问题上犯错误往往不可逆转。环境保护不能走先污染后治理的老路，国土资源先破坏再修复的路子也同样走不通。对一些地方破坏国土资源的错误做法，群众斥之为“吃祖宗饭，断子孙路”。习近平总书记用“既要金山银山，又要绿水青山；宁要绿水青山，不要金山银山”来表明党和国家保护资源环境的坚定决心。尽管土地二次调查显示耕地账面数量有所增加，但实际耕地还是那么多，粮食产能并没有增加，人均耕地还在减少。尽管找矿突破行动取得了重要阶段性成果，但我国大宗矿产品供需矛盾依然突出、对外依存度依然高企。人多地少和资源相对紧缺的基本国情，决定了我们必须尽职尽责保护国土资源，推动经济社会在保护中发展、在发展中保护。

在保护国土资源上，要按照中央要求重点抓好四方面工作。一是提高耕地占补平衡质量。多年来，各地在耕地占补平衡上做了大量工作，守住了18亿亩耕地红线。但也确实存在重数量、轻质量问题。南方水田减少一个福建省的总量，就是很好的证明。今后的占补平衡要以提高耕地生产能力为目标，在保证耕地数量的同时，把耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。要完善耕地质量等级评定与监测，提高耕地质量管理水平。二是划定永久基本农田。城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，在城镇发展的过程中，被钢筋水泥一圈一圈地吃掉，会造成严重后果。我部和农业部对这一问题进行了认真研究，达成了共识，决定共同做好这项工作。划定永久基本农田，要先从控制发展规模的500万人口以上大城市周边开始，由大到小，逐步覆盖各类城市和小城镇；由近及远，从城市周边扩展到广大农村，覆盖全部基本农田。永久基本农田一经划定，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星城式发展。三是划定城市发展边界。城市建设无序发展，原因是没有控制好开发强度，没有划定城市开发边界。我们将与住建部门紧密配合，从每个城市、特别是大城市的实际出发，在划定城市周边永久基本农田的基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，并选择部分县市开展“三规合一"或“多规合一”试点。四是划定生态保护红线。坚定不移地实施主体功能区战略，在国土规划和土地利用规划中明确开发强度，划定生产、生活、生态空间。严格落实规划和用途管制，城市中的自然山水要严格保护；农村建房要慎砍树、禁挖山、不填湖；沿海、山区建设要顺应自然、依山顺势，不得随意劈山填海、平壑造地；在青藏高原世界屋脊、三江源中国水塔等自然保护区开展地质勘查和矿产开发，必须认真贯彻生态保护优先、尊重群众意愿的原则。

节约集约利用国土资源是我们保障科学发展的核心任务

《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用”。节约资源是我国的基本国策，建设资源节约型、环境友好型社会是全面建成小康社会的重要内容。李克强总理指出，发展是硬道理，节约是大战略，讲清了节约集约利用资源与保障科学发展的关系。在社会主义初级阶段，发展是解决我国所有问题的关键，我们必须把保障发展作为核心任务。但是，我们保障的是以人为本、全面协调可持续的科学发展，如果对那些违背发展规律、盲目粗放的发展也一概保障，我们就会犯不可挽回的历史性错误。保障科学发展，国土资源节约集约利用起着基础性作用，资源利用方式的转变将有力促进经济发展方式转变。当前，资源供需矛盾突出和资源利用方式粗放并存，国土资源利用粗放是造成发展方式粗放的一个重要原因。据统计，我国城市每平方公里仅7000多人，远低于全国每平方公里1万人的标准，提升潜力很大。城市用地结构不合理，工业用地多、居住用地少，建设用地多、生态用地少。目前城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的5000平方公里，占全国城市建成区的11%。我国矿山数量多、规模小、布局散，综否利用水平不高，矿山地质环境问题突出。古人说，“取之看度，用之有节，则常足”，“近山不可枉烧柴，近河不可枉用水”，就是说要十分珍惜资源、节约用好资源。在我们这样一个人口众多、资源相对不足的发展中大国，不应该也不允许大手大脚浪费宝贵的土地资源和矿产资源。因此，我们必须立足国情，把节约集约作为保障发展的核心和主线，作为必须高高举起的一面旗帜，对科学发展坚决予以保障；对粗放式的盲目发展，采取有力措施加以抑制和纠正；切实做到城市用地节约集约，工业发展集约高效，现代农业集约经营，矿产开发集约有序。

要在全国实施国土资源节约集约利用行动计划，着力提高土地和矿产资源节约集约利用水平。主要把握好以下重点。一是严控增量，盘活存量。强化土地规划管控，改进土地计划管理，严格控制城镇建设用地扩张，加强矿产资源规划统筹。中央要求，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。要根据“三个一亿人”的部署，制定相应政策，分类解决大约一亿农村转移人口落户城镇、大约一亿人的棚户区和城中村改造、中西部地区大约一亿人城镇化的用地保障问题。稳步推进城镇低效用地再开发，强化工业园区用地内涵挖潜，因地制宜盘活农村建设用地，继续推进工矿废弃地复垦利用，推动矿产资源开发整合。二是优化结构，提高效率。既要以国土资源利用结构调整和方式转变促进经济结构调整和发展方式的转变，又要按照国家区域协调发展、产业转型升级、城乡一体化发展的要求，搞好国土资源供应结构和利用结构的优化调整。既要切实发挥好市场配置资源的决定性作用，又要通过建设要素市场、完善价格政策、健全有偿使用制度和出让制度更好发挥政府作用，更加重视用经济手段倒逼资源利用方式转变。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，坚决杜绝工业用地零地价甚至负地价。大力推进矿产资源开发市场配置，完善出让制度，严控协议出让，全面推进油气探矿权竞争性出让，加快构建“部控省批”的矿业权审批制度。三是综合利用，健全标准。统筹城乡土地利用，鼓励地上地下立体开发，探索基础设施综谷利用。加快储量管理体制改革，完善矿产资源综合勘查开发制度，继续开展矿产资源综合利用示范基地和绿色矿山示范区建设。推进海岸带综合整治。严格土地准入条件，健全土地使用标准，完善矿产资源评价与开发利用标准，积极推进以“三率”为核心的矿产资源节约集约利用标准体系建设。

尽心尽力维护群众权益是我们工作的根本出发点和落脚点

土地工作是最重要的群众工作之一，与百姓生产生活息息相关，与群众利益紧密相连。工作做得好，群众得实惠；工作出偏差，群众利益就会受损害。据国家信访局统计，我国群体性上访事件60%与土地有关。涉及土地问题的矛盾积累多了，将严重影响社会和谐稳定。李克强总理指出，现在有的地方在农村违法违规征地、脱离实际赶农民上楼，这种做法必须纠正。维护群众权益，做好群众工作，必须牢记宗旨，自觉践行党的群众路线。对人民群众要常怀敬畏之心，为老百姓办事要常抱歉疚之情。群众拥护满意，我们做工作才有合法性；得不到群众拥护，我们迟早会垮台。对人民群众常怀敬畏，才能视人民如父母，不做群众对立面；为百姓做事常抱歉疚，能“不用扬鞭自奋蹄”，谦虚谨慎地当好人民公仆。要牢记得罪谁都不能得罪老百姓，算计谁都不能算计老百姓，在土地问题上引发群众不满意，多数都是因为算计百姓造成的；出现矛盾时不要轻言群众不听话，而要看看我们有些干部是否不像话，因为即使一些工作合法合规，但如果作风粗暴、态度生硬、方法简单，结果也会好事做坏、适得其反。

维护群众权益要落实到行动上，落实到深化改革、政策制定、征地拆迁、保障房供地、土地整治、矿产开发、地灾防治、执法督察等各个方面，体现在国土资源决策、执行、监督的各个环节。要充分尊重和保障群众对土地问题的知情权、参与权、表达权和监督权。公开透明、公平公正是维护群众权益最有效的法宝。在土地问题上要充分尊重群众意愿，没有得到群众认可，再好的规划、再大的项目也不能强迫推行。在执法监察中，要把维护群众权益作为重要内容，对违规建设要发现在初始，解决在萌芽，对各种侵害群众权益的行为必须做出严肃处理。土地督察机构要严守耕地红线、督导节约集约、维护群众权益。要高度重视涉及土地矿产的信访工作，对信访反映的涉及群众利益的突出问题，必须认真解决。诉求合理的要解决问题到位，诉求无理的要思想教育到位，生活困难的要帮扶救助到位。维护被征地农民合法权益专项督察行动要持续开展下去，督促有关地方政府把涉及群众土地权益的矛盾切实解决好。

（本文系作者在全国国土资源会议上的讲话，有删节，标题为编者所加）