中国农村土地制度的宪法变迁

周刚志

回溯中国农村土地制度的历史变迁过程，或许对其未来的改革取向认识有所帮助。

中国共产党十八届三中全会报告中提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一段表述引起了社会各界对于农村集体土地制度改革的热议。然则，中国农村土地制度未来究竟会如何变革？我们需要回溯中国农村土地制度的历史变迁过程，或许才能对其未来的改革取向获得一个较为清晰的认识。

首先，我国农村的土地制度并非自始就实行集体所有制。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第27条明确规定了农民的土地所有权及“耕者有其田”制度。但是，1954年《中华人民共和国宪法》（以后简称《宪法》）尽管依旧在第8条中明确规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，却首先在第7条中明确设定了“劳动群众集体所有制”的目标，并将“劳动群众部分集体所有制”规定为“走向劳动群众集体所有制的过渡形式”。为什么1954年《宪法》的规定会做如此重大的变革？人们当然可以归之于意识形态等因素；但是《宪法》为什么没有规定“农村土地”像城市一样实行“全民所有制”即“国有制”呢？实际上，这取决于社会主义国家的“工业化”目标及其发展战略模式的需要。20世纪20年代，苏联经济学家普列奥布拉任斯基曾经提出“社会主义原始积累理论”。根据这一理论，国家需要通过“农业集体化”提高对农村的“财政汲取能力”，20世纪40年代以后，“农业集体化”被苏联《政治经济学教科书》上升为建设社会主义的一般规律，最终成为所谓“莫斯科共识”的重要内容，并为当时的中国领导人所采纳。从这种意义上说，农业部门集体化并由国家通过农业税、“价格剪刀差”等方式征收农业的“剩余产品”，这是传统社会主义模式下“国家工业化”发展战略的重要方式。

故此，继1954年《宪法》之后，1975年《宪法》和1978年《宪法》均在第5条第1款明确规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”1982年《宪法》第10条直接规定“城市的土地属于国家所有”，却在第6条、第8条等条款维续了农村土地的集体所有制。据介绍，许多人原本赞成农村土地全面国有化，但是部分领导成员担心这样会引起农民情绪的波动，最终选择维持原有集体所有制形式（周其仁，2013）。

随着改革开放事业的持续推进，1993年《宪法修正案》第6条、1999年《宪法修正案》第15条均对《宪法》第8条做了少许修改。长期以来，中国法学界对于农民的土地权利一直存在争议，主要形成了“债权说”、“物权说”和“新型总有说”等几种典型观点（温世扬，1999）。尽管2007年《物权法》明确将“土地承包经营权”、“宅基地使用权”作为“用益物权”加以规定，但是受传统集体所有制形式的拘束，除非在政府征收之后，农村土地依然难以通过市场机制实现价值最大化，其中的重要原因之一，是因为现有土地制度还具有“口粮田”等社会保障功能。近年来中国城镇化进程日渐加速，“合作医疗”等农村社会保障制度的发展，或将弱化农村集体所有制和家庭承包制的功能；如此，农村土地制度将在十八届三中全会精神的指导下，进入一个新的历史转折点。