深入推进预算绩效管理工作的建议

裴树峰

[摘 要] 我国自党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，我国财政在预算绩效管理方面取得了积极的进展，但目前我国的预算绩效管理还处于起步阶段，受制度、技术、观念多方面因素的制约，还没有发挥出绩效管理提升财政资金科学化、精细化管理水平的潜能。因此，总结我国预算绩效管理改革的实践，分析改革现状、找准问题所在，在借鉴国外先进经验基础上，针对当前存在的问题原因提出相应的对策，进而不断提高我国预算管理水平，具有十分重要的意义。

[关键词] 预算；绩效管理；建议

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 048

[中图分类号] F812.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0077- 02

1 引 言

在国际竞争越来越激烈的现在，以美国为代表的西方国家已经实行了“绩效预算”，也取得了好的效果。而我国的“绩效预算”还处于初步阶段，我们可以借鉴这些国家的优秀经验，根据我国的国情完善财政预算计算管理工作。

2003年以来，我国逐步实行部门预算的改革工作，财政部门也已经对国库集中支付制度、政府采购制度等多项进行改革。党的十七大强调要毫不动摇地坚持改革方向，预算管理工作是国家的财政管理和行政管理的重点环节。首先是要在预算管理的理论上进行研究，这方面西方国家已有比较成熟的经验可以借鉴；然后政府部门大力推进预算计算工作的改革，对于预算管理中的具体细则进行不断改善。最后是提高财政预算分配的合理性，让有限的资金能起到最大的作用。预算计算管理对于我国财政收支不平衡的情况有重要的意义。

2 预算管理工作的基本理论

预算管理工作是指：首先制订关于详细的预算的计划，根据年度的目标来制定相应的实施规范，并对预算的目标在实行过程中进行控制，将控制体系和预算目标、行政奖励处罚有机结合，是一个循环往复的以结果为最终目的的工作体系。

预算管理工作中的预算系需要精细到指标，因此就必须有一个完整的标准体系，在现今通用的标准体系有3E准则：经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness），3E准则适用于政府部门在日常工作的预算标准评价，3E准则主要从这几个方面进行评价：收入、成本、投入、效率等，比如说：医疗体系的投入与公民满意度，教育行业的改善程度等等。

3 预算计算管理工作的特点

预算计算管理工作分为以下3个方面；预算管理目标，预算实施控制，预算绩效评价。预算管理目标，指的是单位根据当地的长远的发展计划，制订相应的年度计划或者某项指标的计划。预算实施控制就是对在实施过程中，和原定目标有相违背或未达预期的状态进行调整，使其最终回归到初始目标所预期的状态。预算绩效评价体系，就是为了反馈给政府，投入是否得到预期的回报，并为下一阶段的计划提供依据。这3个环节是科学合理的，有助于政府加强在投入和收益方面平衡。

政府部门的投入是有限的，如何将有限的投入最大化地产出，就是预算管理的目标。传统的预算模式中就是希望成本越低越好，忽略了某一运作需要的合理值，看起来是节约了实际上确实浪费。而预算计算管理就是希望能有效地投入，而不是愈少愈好，通过预算目标的合理制定，对部门资金运用的评价，使预算绩效管理能适合当地发展的运行。

4 我国财政预算管理改革的实践

党在十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”后，2003年以来，我国出台了针对不同层面的绩效管理改革法律法规，如：《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》《财政支出绩效评价暂行办法》等等，这些法律法规的颁布，在我国科教、文化、农业等行业的支出预算都作出重要指示，标志着我国在财政预算管理方面取得的重要进步。

在国家大方面框架的初步构成下，各省份也制订了一系列制度来更好地推进预算管理工作。黑龙江省在2008年对于全省的公路建设资金、义务教育经费保障资金等8类、15个专项资金开展了绩效评价，总额高达26亿元。云南省对多个高资金、大规模的项目进行评价，用优、良、中、差4个级别来评定各单位、各项目的绩效工作，总金额总额高达252.32亿元。

5 财政预算管理的缺陷

5.1 预算管理工作的理念薄弱

虽然在预算计算管理工作已经推行多年，但是由于传统的财政管理的影响，很多部门还没及时转变过来，只着眼于资金多少项目多少，而没有注重资金利用率和项目绩效等。而在法律法规上，因为还缺少有效的监督机制，导致有些部门打擦边球，对于财政预算工作草草了事，不积极主动地思考财政上出现的问题，这一消极的思想阻碍了财政预算管理工作的推进，是一个急需解决的“瓶颈”。

5.2 预算管理工作法律法规还未完善

在我国，财政部只出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，这一办法还有很多未能完善的地方，对于地方政府来说，财政预算本来就是政府工作中的重中之重，受到多方的重视和压力，是一次又一次政府博弈的过程。所以财政部的相关法律，缺少一定的法律强制手段，很难再真正发挥有效作用。

5.3 建立合乎实际情况的财政预算管理还处于初步阶段

由于我国各方面国情的特殊性，财政部门专门的预算管理机构很少，而且相应的职责也未得到确认，很多地区可能只是兼顾预算职责而已，相对的专业人员较少，而且也存在一定“浑水摸鱼”的现象。而由于财政预算工作的复杂性，导致了很多地方的财政预算工作未能到位。各个地区的情况不尽相同，对于财政预算中的预算监控、预算体系评价的看法也不一样，所以在国家的大方向下，还有很多细则在探索之中。

5.4 预算管理中评价体系的问题

由于现今我国还未建立一个有效的财政预算管理评价体系，①体系之中的指标还有待商议，如果指标缺乏一定可比性，而受到地方保护政策的影响，其公平性就被怀疑。②评价体系的方式还没有统一，可采用的方法种类繁多，评级体系的质量还有待提升。③预算管理的评价体系的信息基础还未建立，创建一个科学的信息管理系统，不仅需要大量真实可靠的数据，还必须要有适合的分析方法来整理这些数据。

6 国外预算管理经验借鉴

美国是最先提出财政预算管理的国家，在1949年，由于国家财政赤字和资金利用效率低等情况，当任的胡佛总统提出绩效预算，虽然因为多种原因没有很好地推行，但是开创了预算管理的先河。后来到克林顿在任时，就提出了“政府再造”，将预算绩效管理重回台面。并且成立了国家绩效评鉴委员会，专门负责整个国家的财政预算管理。

国家绩效评鉴委员会在后来就提出了针对国家财政预算上的不少意见，比如说官僚主义的畅行，和财政利用利率低，并建议设立财政预算绩效考评机制，并提出政府改革的四原则和384项改革建议。同年美国国会就颁布了《政府绩效和成果法案》，将财政预算放到国家财政管理的中心来，该法规要求政府各部门在提交预算的同时，还需提交一些能反映部门各方面绩效的指标，然后由国家绩效评鉴委员会对这些部门进行绩效评估，再根据绩效考核的成绩和预算批准相结合，从一定程度上保证了预算的合理性和资金的利用率。

2010年，当任的布什总统在此前的基础上又提出了优先管理绩效的意见，并根据经验建立了比较完善的预算评价工具，并将绩效考核评价和预算有机结合起来，形成了一套较完整预算绩效管理方法。

在预算绩效管理中，国家以法律法规来保障运行是重中之重，对于财政来说更是一次不小的改革，对于国家来说有着深远的影响。所以在我国经济快速发展的大趋势之下，预算绩效改革势在必行。从国外优秀经验上我们可以看到，美国政府是设立了国家绩效评鉴委员会，新西兰是由总理办公室和人事管理委员会参与，其他国家大多都是由政府强有力的支持下才能有效实行。

但是由于预算改革涉及到不同部门的利益分配，所以受到的阻碍也不少。要以制度和组织保障绩效预算管理的推进，就必须要设立法律法规来建立有效的预算管理工作，形成一套科学合理的评价管理体系，确立合理的预算管理指标、预算绩效监督程序和评价体系，取得各个部门的积极支持和配合，这样才能有效管理和监督各部门进行财政预算管理工作。

预算管理的关键环节最重要的是绩效评价，由于财政部门不能充分了解政府各部门的运作情况，因为绩效考核的指标不应该只有财政部门决定，而是应该由有关部门、专家和非政府机构的机构来共同设定，这不仅仅可以使绩效指标的决定更加科学规范化，也起到了一定的社会监督作用。

西方发达国家通过不断的尝试得出，将绩效评价和预算分配的有机结合起来，不单单可以帮助预算合理的分配，更能够对政府部门起到一个有效监督作用。所以在绩效考核中，我们也应当注重对于政府部门工作完成程度的情况进行考核，一方面是市政府工作公开化、透明化，增强国民对政府的信心，另一方面也能推动政府部门的工作能力，提高预算资金的利用效率。

7 加强我国预算计算管理改革的措施

7.1 完善预算计算管理的制度

加强我国的预算计算管理工作是贯彻落实我国科学发展观的必要措施，是我国政府改革的必经之路，是我国大力推行民主的趋势。预算计算管理的改革首先要从政府部门入手，显示设立具体可执行的工作制度，在将具体的工作制度实施到位，以财政部门为监督的主要负责人，建立一定的监督和反馈机制。

7.2 建立健全的预算绩效评价体系

建立健全的预算绩效评价体系是预算管理的难点和核心，由于我国在推行预算绩效管理时，出现了不少问题，而地方政府的情况有不同，所以要全国性地推广就必须要从基础做起。①要财政部门根据一定的经验制定出合乎实际的规章，有了立法机构的护航，就能循序渐进地发展预算评价体系。②要将预算评价体系真正落实到各个部门的工作中来，各方要密切配合，有序地开展评价工作。③建立公平公正的评价体系的指标，定性指标和定量指标相结合，不同的地区可以根据自身情况增减，但是同一区域最好可以做到横向均衡。在不断地发展和前进中来完善指标的制定，淘汰掉不合适的指标，还可以利用一些统计学工具来提高预测管理中信息的准确度、可比度。④利用好计算机技术的力量，信息管理可以极大地提高数据的利用率，结合国家的有关政策，可以研发一个适合于我国国情的预算评价系统，建立完善的数据仓库、评价项目等，实现信息的共享、传输、保存。此系统的建立不仅能为预算计算工作提供全面实施和技术的有力保障，提供预算绩效考核的依据，更能够有效监督政府部门的工作质量。

7.3 将预算绩效评价体系落到实处

预算绩效考核工作中如何将评价体系落到实处是取得成功的关键之处，首先是要建立一个完善的管理系统，各部门将数据输入系统之后，上级部门能通过系统的处理得出一定的结论，并对部门出现的问题进行指导。然后，通过媒体公开将政府部门的业务和评价结果，接受群众的监督，这样可以激发政府部门工作的积极性，也能对一些政府部门的决策有导向作用。再次，将评价工作的结果及时向上级部门汇报，省级政府、人大等可以根据结果做出相应的决策。最后，将预算绩效评价体系和预算分配、奖惩制度挂钩，对于那些考核评价得分高的部门，可以根据情况加大部门资金投入，对于负责人给与一定奖励，反之，对于考核评价得分经常不合格的部门，上级部门可以削减部门预算投入，并可以派人查处具体情况，对相关负责人进行批评，勒令其进行整改，若整改还不合格就根据实际情况停顿审查或取消项目。对于中等程度的项目部门，要对其进行鼓励学习先进的部门，对其预算根据实际情况进行一定调整。

主要参考文献

[1]徐莉，王红岩.项目评估与决策[M].北京：科学出版社，2006.

[2]康学军.建立绩效评价的思考[J].财政评审之友，2005（5）.

[3]财政部财政科学研究所绩效预算课题组.美国政府绩效评价体系[M].北京：经济管理出版社，2003.