地权归公 地利留民

谢潇波

上期说到新加坡之所以有花园城市的美誉，独特的土地与规划制度居功至伟。而在土地制度中，产权制度又最具基础性。具体说来，新加坡的土地产权制度体系可用八个字来概括：地权归公，地利留民。

不断重建中的城市

新加坡是一个国有土地占主体的国家，这可能会出乎很多国人的意料。但事实确实如此，资本主义的新加坡，实行的确是土地国有与私有并行、所有权与使用权分离的混合产权制度。

从所有权看，大约90%的土地属于国家所有，10%的土地属于私人所有。国有土地的来源有两个：一是从私人业主手中征收；二是填海造地。在国家所有的土地中，大约有67%由土地局代表国家持有，其余33%根据用途不同分别由陆路交通局、建屋发展局、国家公园局等法定机构代为持有并维护经营。和国内不同，新加坡的规划部门名叫“市区重建局”（Urban Redevelopment Authority），意为新加坡是并非在一张白纸上作规划，而是一座在不断重建中的城市。而因为绝大部分土地都属国有，居民与社会法人大多只有土地使用权，政府在土地规划、土地利用、土地经营上具有绝对权威，这为城市的不断重建、不断优化减少了很多不必要的阻力。反观国内，因为私宅拆迁成本高企，地方政府大多倾向于通过征收农用地的方式拓展城市空间，而对旧城改造的拆迁问题避而远之，很多城市的“城中村”便是例证。

从使用权看，主要分为三种类型：一是永久使用权，数量很少，这部分业主大多数是当地的土豪加土著，岛上的原住民，盘踞在城市核心地带的周边，以豪华小别墅的形式存在。二是999年的土地使用权，此类土地因历史原因形成，数量也极少。此类土地属于英联邦传统，在历史上土地的名义所有者是英国女皇，而目前其产权已继受给新加坡政府。三是面向社会出让的土地使用权，按照不同用途分为不同使用年期。一般而言，住宅和商业用途为99年，工业、教育、宗教、社会福利等用途为30年，农业用途为10-20年。这与我国现行的国有土地使用权相似，只是我们的住宅用地一般是70年期限。

没有耕地的国家

新加坡实在是太小了，莫说粮食、蔬菜等基本生活用品，甚至连淡水都要从邻国马来西亚进口。既如此，新加坡也不存在保耕地以保粮食安全、保绿地以保生态安全的说法。譬如生态，这个绿化率高、海风习习的小岛国在一般时候空气确实不错的，但每年也总有那么一些日子烟雾缭绕。原因很简单，马来西亚、印度尼西亚每年6、7月份都会焚烧雨林开荒，漫天的烟尘便顺着西北风吹向新加坡，让整个城市宛如非APEC时期的北京。

在土地分类制度方面，新加坡遵循的是“节约优先”的原则，全岛土地被细分31个小类，包括住宅、商住混合、商业、酒店、白地（即未明确用途的地块）、商务园、公共机构、医疗卫生、宗教、社区中心、交通附属设施、自然保护区等。根据联合早报2010年的统计数据，从大类看，新加坡国防用地约133平方公里（占19%）、住宅用地100平方公里（占14%）、工商业用地97平方公里（占13%）、陆路交通系统83平方公里（占12%）、公园与自然保护区57平方公里（占8%）、社区、机构及休闲设施54平方公里（占8%）、蓄水池37平方公里（占5%）、港口与机场22平方公里（占3%）、公用设施18.5平方公里（占3%）、其他100平方公里（占13%）。

值得一说的是其特殊的白地制度。所谓白地就是在土地规划中没有确定具体用途的土地，其具体用途、容积率、建筑高程等完全交由市场确定。比如前不久，新加坡的中央商务区出让了一块白地，出价最高的竞标者没有将其竞得的土地用途设定为商务办公，而是建设了一栋高端住宅楼。

支持“以房查人”，但不能“以人查房”

当前国内正在热议的不动产统一登记制度，在新加坡早已实行多时。受殖民统治影响，新加坡主要采用英联邦的托伦斯登记制度，即实行登记生效而非契约生效制度。政府建立中央登记系统，具体职能由土地局承担，登记内容包括权利人、土地面积、地块位置、边界及其相关权益等，其产权效力由政府担保。与此同时，为方便居民与企业，新加坡政府建立了较为健全的产权查询系统，支持“以房查人”，即你若看上了某处房产或土地，在取得授权的情况下，可以依托电子系统，查询土地或房产的所有者姓名、国籍、交易记录、抵押融资情况、未来规划等相关信息。但是，出于保护隐私等因素考虑，新加坡并不支持“以人查房”，即普通民众无法通过登记系统查询到某一个人名下有多少房产或地产。这一点，正在启动不动产统一登记的我国很有可能会借鉴，很多民众通过不动产登记系统揪出“贪官”的希望很有可能会落空了。

有限时空的土地产权

土地管理管到极致，必然会从二维管理过渡到四维（三维空间+时间）管理。新加坡对土地的精细化管理，基本上已达到了四维层面。在很多国人的理解中，出让一块土地，大约就是一个有固定拐点的地块。但实际上，出让的土地应该是某个空间一定时间内的使用权或开发权，这个空间包括地上、地下空间，而时间就是出让的年期。与土地的立体开发相配套，新加坡将土地权属定义为分层的空间权属。土地的开发明确了地下空间、建筑高度等相关指标，在确立权属时，也相应地明确地下地上空间的权利界限。如，市区重建局曾经将某地铁站楼上加建两层的项目，作为一项土地的空间权属面向市场公开出让。

几点启示

与主流的资本主义国家不同，新加坡在经济起飞过程中，不遗余力地推进土地国有化进程，以降低市区重建成本，加快园区企业更新速度，提高政府调控能力，取得了非常了不起的成就。我国实行土地的社会主义公有制度，是人类历史上前所未有的制度创举。我们应充分发挥这一制度的优越性，果断跳出土地私有或公有的一般性辩论，着力完善现有土地产权制度，为经济社会发展奠定坚实的土地产权基础。一是全面推进不动产统一登记。按照中央的统一部署，加快整合分散在林业、农业、住建、海洋等各个部门不动产登记职能，逐步实现基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，解决房地分离、城乡割裂、标准不一、错登漏登等突出问题，为群众提供一站式的土地产权服务。二是探索建立分层地契制度。配合土地的立体开发和有限使用的大趋势，将土地产权细分为空间权，建立分层地契，明确地上地下空间权属的权力边界、使用期限、保障措施，实行精细化管理，着力发挥土地的最大效用。三是完善国有土地使用权制度。健全土地资源资产管理体制，统一行使国有土地所有者职责。进一步完善国有土地划拨、出让、出租、作价入股、临时使用等方面的政策措施，彰显国家作为土地所有者的应有权利，努力完善归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的土地产权制度。四是坚持并不断完善集体土地所有权制度。坚持农地农有、农地农用的基本原则。加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权确权登记发证工作。探索农村土地集体所有制的有效运行形式，努力构建落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的农村土地经营体系。在坚持和完善最严格耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转和承包经营权抵押、担保权能。改革宅基地分配与使用制度，在城市圈内，逐渐从“按户分地”向“按人分房”模式转变；在城市圈外，要探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制，引导农民集中建房、按规划建房、按标准建房，着力破解当前宅基地“批不了、管不住、退不出、流不动”的不利局面。

（作者单位：湖南省国土资源厅规划处）