综改试验区国土资源管理改革图谱

王永生 程萍 郭冬艳

2014年是全面深化改革的第一年，13个综改试验区着力在行政体制、城乡统筹、生态文明等多方面先行先试，并注重提高改革的系统性、整体性和协同性。通过对各个综改试验区2014年度改革方案的梳理，总结了涉及国土资源管理改革中有关行政审批制度改革、土地管理制度改革和自然资源管理制度改革三大重点领域的新举措。

瘦身高效—-行政审批制度改革深入推进

【瘦身】

机构优化。2014年，各地纷纷出台政策，计划完成新一轮的政府机构改革。浦东新区按照区级机关编制和内设机构核减15%的目标，优化政府内设机构；山西和重庆严格控制机构编制，确保财政供养人员只减不增；武汉开展公务员聘任制试点；沈阳计划整合相同、相似或交叉的职责，积极稳妥推进“大部门制”改革；厦门拟整合职能相近的事业单位，逐步取消学校、科研院所、医院的行政级别。

审批事项精简。一是精简行政审批事项，优化审批流程，提高行政效率，浦东新区、重庆、成都、沈阳、深圳等地进一步清理、精简和下放行政审批，减少预审和前置审批环节，严格控制新设行政审批事项，温州同时推进市县两级同权扁平化审批试点；二是规范中介服务机构，成都全面清理并逐步取消非行政许可审批，除法规明确规定外，行政机关、行业协会不得以任何形式实施年检、年审和注册，山西、武汉、温州计划清理规范审批中介环节，切实推进中介结构与审批机关脱钩。

费用清理。成都打算清理减少行政事业性收费，规范中介服务行为；沈阳拟清理各类行政事业性收费，减少企业负担。

【高效】

创新行政审批体系。浦东新区构建区域化行政审批服务平台，集中承接办理市和浦东新区下放的事权；义乌提出要深化便民服务平台建设，完善办理机制，努力实现市域内一张网。

推行网络化审批。各地几乎都在工作细则中完善网上政务大厅建设，有条件的地区还提出移动政务大厅建设，推行网上申报和审批，以电子政务建设促进职能转变和服务方式优化。深圳还提出整合行政审批资源和数据，实现信息资源网上共享。

推广有效实践经验。浦东新区积极推广张江“管办分离”和“一门式办结”行政审批服务模式。

提高审批效能。浦东新区拟在2014年成立行政审批局，构建全区统一的行政执法平台、公共资源交易平台和效能投诉平台，实行重大项目联席会议、联合审批、代办服务等工作制度；长株潭优化审批流程，深化集中审批、并联审批；厦门计划压缩和规范自有裁量权，推行并联审批，建立监管联动机制和问责制。

【规范】

公开审批环节。山西计划公布省级政府行政审批清单；温州拟开展审批流程再造，建立全流程公开；黑龙江对保留的行政审批项目要编制目录，全部对社会公开。

严查违规行为。黑龙江省政府成立企业投诉中心，专门受理各类市场主体投诉，对影响企业发展的各类违规违纪行为严肃查出，公开曝光。

还权赋能——土地管理制度改革稳步推进

【深化节约集约用地】

山西、成都、义乌、浦东新区和沈阳经济区分别从控增量、盘存量、促流量等五方面促进节约集约用地：一是控制新增建设用地指标，成都探索建立土地产出效益与新增建设用地计划指标分配挂钩制度，沈阳开展城镇建设用地数量增减与农村人口进城数量挂钩试点；二是盘活存量建设用地，成都探索建立存量建设用地盘活制度，义乌加快征地拆迁和基础设施建设并争取废弃工矿地复垦利用试点，上海完善存量土地循环利用机制，推动存量工业用地转型；三是开展城镇低效用地再开发，成都探索土地权利人自主融资开发机制，沈阳全面推进再开发工作；四是创新工业用地供应管理方式，成都完善工业用地弹性供应制度，建立低效工业用地退出机制，上海实施工业用地全生命周期管理，探索工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度；五是推进低丘缓坡、荒草地开发利用，山西推进朔同地区重度盐碱地转为建设用地试点，对利用未利用地建设光伏发电项目在计划指标安排时予以倾斜，义乌积极推进低丘缓坡综合开发利用试点。

【探索城乡统一用地市场】

山西、黑龙江、成都、深圳、温州、上海浦东、沈阳经济区及长株潭分别从抓确权、促流转、搞试点等方面着手构建城乡统一建设用地市场：一是温州和沈阳经济区启动农村集体建设用地确权登记颁证工作；二是上海浦东新区、沈阳经济区探索农村集体经营性建设用地使用权流转，深圳探索扩大原农村集体经济组织经营性建设用地入市交易范围，健全原农村集体经济组织土地交易规则；三是山西和成都开展农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股工作；四是黑龙江两大平原、长株潭城市群推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

【保障宅基地用益物权】

黑龙江两大平原、重庆、深圳、温州、长株潭城市群和沈阳经济区从确权登记、有偿腾退和抵押试点等方面保障宅基地用益物权：一是温州和沈阳经济区启动农村宅基地确权登记发证，深圳加强国有土地产权管理，进一步完善原农村土地房屋确权制度；二是沈阳经济区建立农村宅基地有偿腾退机制；三是重庆、温州和黑龙江两大平原推进农民住房财产权抵押、担保、转让，长株潭城市群探索农村宅基地使用权、农民自建住房财产权的交易和抵押贷款有效途径。

确权统管——自然资源管理制度改革探索尝试

【健全自然资源资产产权制度】

深圳、成都、重庆、长株潭等地提出健全自然资源产权制度，在普查、确权登记基础上进行自然资源资产化管理并完善监管体系。深圳要求尽快形成较完善的自然资源管理和生态监管制度，完善自然资源产权登记，探索编制深圳市自然资源资产负债表，建立资源环境承载能力监测预警机制，完善自然资源资产监管体系；成都开展自然资源普查，对河流、森林、山岭、荒地、湿地等自然生态空间统一确权登记并完善自然资源资产监管体系；重庆完善自然资源资产产权制度，落实用途管制，建设自然资源和地理空间库，编制自然资源资产负债表；黑龙江两大平原开展自然资源资产产权登记；长株潭健全自然资源资产产权制度，实行资源有偿使用制度；天津滨海新区完善产权保护制度；山西开展自然资源资产化管理试点。

【推进公共资源配置市场化】

山西、黑龙江两大平原、温州与义乌积极推进公共资源配置市场化，完善公共资源市场交易机制。山西推进煤炭、煤层气矿业权审批改革，实施煤炭资源市场化配置，完善矿业权交易市场；黑龙江两大平原矿产资源、土地资源实行公开向投资者披露信息、招投标等市场化机制；温州加大要素配置市场化改革力度，建立要素配置评价标准，推动用能、股权等进场交易；义乌建立健全工业用地交易制度。

【全面促进资源节约】

深圳、重庆、成都等地通过制订法规、完善制度、实行资源产品价格改革、完善综合利用等措施，全面促进资源节约：一是制订法规，深圳推动能源、水、土地节约集约使用立法；重庆制定加强生态文明建设的指导意见，大幅降低能源、水、土地消耗强度。二是完善制度，浦东新区健全土地等自然资源开发保护制度，促进各类资源节约集约使用；温州、义乌坚持“亩产论英雄”，健全完善土地公开公平供应机制、低效利用土地市场化退出机制。三是推进资源价格改革，成都完善有利于资源节约和环境保护的资源价格形成机制，实行差别化资源价格；山西深化资源性产品价格改革，推进煤炭清费立税和资源税从价计征改革；长株潭深化生产要素市场改革。四是完善综合利用，山西大力发展循环经济，加强共生和伴生矿产资源回收利用，支持朔州加快建设全国工业固废综合利用示范基地；武汉实施《推进武汉市大宗固体废弃物资源综合利用行动方案》；厦门市推广清洁能源和清洁生产。

【深入推进生态文明建设】

深圳、厦门、武汉等多个试验区积极探索生态文明体制改革，建立健全生态文明制度体系，实施重大生态环境修复工程，深入推进生态文明建设：一是探索生态文明体制改革，厦门加快经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划“三规合一”，促进发展目标、用地指标、空间坐标“三标衔接”；深圳深化基本生态控制线管理，开展生态社区规划试点，建立基本生态控制线分区管制制度；武汉出台主体功能区实施计划，全面划定和严守生态保护红线；义乌建立健全“四破”体制机制，推进资源要素节约集约利用和公共资源集中管理、市场化运作。二是建立健全生态文明制度体系，浦东新区开展生态文明建设制度体系研究，用制度保护生态环境，完善环境治理和生态补偿制度；成都开展资源环境税费改革试点，探索纵向和横向相结合的生态环保财力转移支付制度；武汉建立健全资源有偿使用和生态补偿制度及生态环境保护责任追究制度；重庆健全生态环境损害赔偿、举报奖励和责任追究制度；长株潭实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。三是实施重大生态环境修复工程，重庆实施“蓝天、碧水、宁静、绿地、田园”五大环保行动，有序扩大退耕还林范围，推进生态修复重点工程，推进石漠化治理；武汉实施“碧水蓝天”工程，加快推进水生态修复工程；厦门实施生态保护与重大生态修复工程，创建国家生态市和生态园林城市；长株潭强力推进山体修复、尾矿库治理和“矿山复绿”行动，启动重金属污染严重耕地修复利用试点；山西推进生态治理修复，全面推进采空区、沉陷区、水土流失区、煤矸石山生态环境治理修复；义乌全面开展“治砂清水”专项行动，建立砂石资源管理长效机制。

（作者单位：中国国土资源经济研究院）