保护资源：既要金山银山，又要绿水青山

汤冰 邹礼卿

“尽职尽责保护国土资源是党和国家赋予国土资源部门的基本职责”

一场耕地保护的“全面战争”

大事记

2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》。

2005年国务院办公厅下发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，国土资源部等七部委联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》。

2006年国土资源部发布《耕地占补平衡考核办法》，建立占补平衡考核制度。

2007年7月，湖南省第二次全国土地调查工作正式启动，历时三年多。

2008年中共中央十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出落实责任坚守18亿亩耕地，划定永久基本农田等。

导刊视野：记录耕地保卫战

保护耕地资源、保障粮食安全一直被各级政府视为头等大事，也是国土资源工作的重中之重，2011年国土资源部会同中央组织部等六部门首次开展2006—2010年省级政府耕地保护责任目标考核。当年第11期导刊杂志《湖南耕地保护迎大考》一文关注了中央考核组对湖南耕地保护的考察评价，湖南的耕地保有量、基本农田保护面积、新增耕地、耕地占补平衡等指标全部达标。

要保护好耕地，首要的是摸清家底。2009年第12期《破解省情密码——湖南二调数字化读本》报道了从2007年启动的湖南省第二次全国土地调查工作，详细解读了这场投入6.5亿对全省14个市州每一寸土地进行的详查。

2014年初，二调成果发布，导刊分别于2014年第1期和第3期对先后公布的全国、全省二调主要数据成果进行了详细解读，全国耕地面积总量比之前数据多出2亿亩，全省耕地总量为6202.5万亩——耕地总量虽有“增加”，但优质耕地减少、后备资源不足、土地利用粗放等决定对于节约集约用地、保护耕地的把控不能放松。

基本农田是耕地中的精华，国家始终高度重视对基本农田施行特殊保护。2012年7月，导刊刊发时任湖南省人民政府常务副省长于来山的文章《大力建设高标准基本农田确保国家粮食安全》。文中提出“国家大规模建设高标准基本农田，对我们既是机遇，也是挑战”，2012—2015年平均建设规模是之前的3倍，建设任务任重道远。

作为湖南基本农田建设的标杆性工程，环洞庭湖基本农田建设重大工程承载了湖南人巨大的期望，第一期投资就高达65亿元，涉及14个县、市、区，预计可新增耕地1.47万公顷，增加粮食产能117.1万吨以上，历时5年。2010年9月的《“环洞庭工程”立项前后》一文对工程立项的缘起、过程的艰辛曲折做了详细介绍。

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中明确了耕地占补平衡制度。此后的十余年间，湖南连年实现了占用与补充耕地的平衡。2014年1月的《一道日渐艰难的数学题——长沙县占补平衡样本分析》，从全国百强县之一的长沙县在耕地占补平衡工作中遭遇的困境出发，揭示了社会经济发展与保护耕地资源的现实冲突；而在2014年3月的《守住耕地保护红线和粮食安全底线》一文中，湖南省国土资源厅厅长方先知明确表示，“将切实加强耕地保护与建设，严格控制建设占用耕地，没有耕地占用计划的，没有占优补优、占水田补水田的，一律不予批地”，现实发展的冲突对政府部门完善占补平衡制度的实施与考评机制也提出了更高的要求。

做好耕地保护工作，除了管理部门外，农民的力量同样不可忽视。2012年第5期《隆回农民耕地保护协会能走多远》介绍了湖南省首个农民耕地保护协会在隆回县三阁司镇红光村成立的前后，提出：农民作为土地主人的权利意识正在日渐被唤醒。公信力是农民耕地保护协会的生存之本，少些行政干预，多些农民自主，协会才能越走越远。

土整带来新格局

大事记：

2004年，国务院发布《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》，从2004年起将部分土地出让金用于农业土地开发（不低于15%），成为土地整治的重要资金渠道。

2008年，党的十七届三中全会明确提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”。此后几年中央1号文件和国务院政府工作报告均对土地整治作出部署，土地整治上升为国家战略。

2011年，国务院颁布实施《土地复垦条例》。

2012年3月，国务院批复实施《全国土地整治规划（2011—2015年）》，“十二五”将再建成4亿亩高标准基本农田。

导刊视野：“天下粮仓”的新气象

土地整治通过治理低效利用，恢复利用生产建设破坏和自然灾害损毁土地等，从增加耕地数量、提高耕地质量和减少建设占用等方面促进了耕地保护。

根据2008年十七届三中全会和和2009年“中央一号文件”要求，国土资源部启动“万村整治工程”。湖南也于2009年全面启动全省600个村的综合整治，2009年第8期《上地伐谋——湖南农村土地综合整治观察》全面解读了这一大规模整治工程，预计到2020年，完成1万个行政村的综合整治，“整治面积3000万亩以上，新增耕地200万亩以上，盘活建设用地指标40万亩以上”，同时实施环洞庭湖千万亩基本农田、永州涔天河流域后备资源开发重大工程建设，以求实现重大项目带动战略。

政府主导，国土搭台，部门联动，实现土地整治与土地承包经营权流转、农业产业结构调整、新农村建设、城乡建设用地增减挂钩相结合，并有效聚合各类涉农资金，是推进农村土地综合整治的“湖南模式”。2011年6月，《农村土地综合整治三湘行》解读了所谓土地综合整治的“湖南模式”。

土地综合整治和以往的土地整理最大的不同就在于，要做的不只是修路修渠改善农村生产生活条件，更是要改变农村的生产生活的方式。2011年第1期杂志的《洞庭湖土整奠基“农业现代化”》详细介绍了综合整治给农村生产生活带来的转变。

国家对土地综合整治的直接投入是对农村的“输血”，而凭借土地综合整治发展的农村产业则是农村自身的“造血”。2010年4期《“光明”的前途——土地综合整治的湖南标本》以光明村作为样本分析了湖南农村通过土地综合整治发展的路径和前景，提出光明村的前途在于产业的发展。未来土地综合整治要取得进展的话，一个必须解决融资的问题，一个必须解决规划的问题，必须制定高水平的土地综合整治规划，这两个问题也是目前土地综合整治的瓶颈。

执法与违法：永恒的抗争

大事记：

2000年以来，国土资源部连续实施土地卫片执法检查工作，从2010年开始覆盖全国所有地方。2011年，首度依据卫片执法结果对违法地区市、县责任人进行责任追究和处理。

2006年，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局。

2008年，监察部和国土资源部将《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》修订为《违反土地管理规定行为处分办法》，首次规定对政府领导进行责任追究的条款。

2009年6月国土资源系统开通“12336”国土资源违法举报电话，统一受理社会各界对违反土地、矿产资源管理法律法规行为的举报。

2010年，国土资源部等12个部门成立全国“小产权房”问题清理工作领导小组。

2011年，发展改革委等11个部位联合开展全国高尔夫球场综合清理整治工作。

导刊视野：土地违法谁之过？

2010年，国土资源部宣布第10次卫片执法检查将真正实现全国范围的土地执法检查。2010年3月的《卫片执法升级》重点关注了此次卫片执法。

2011年8月，导刊封面策划《土地违法谁之过》就当年7月公布的首次土地违法问责结果进行了解读，此次问责结果被国土资源部执法监察局局长李建勤称为是一次“动真格的突破”。

结果显示地方政府成为直接或间接的土地违法责任主体，地方国土资源部门既要贯彻中央保护耕地的战略决策，又要执行地方政府加快发展的决定，饱受协调之难。

土地违法现象严重，公众一般归结为对地方官员问责疲弱所致，但这只能算是其中的一个原因，而深层次的原因则是制度设计方面的漏洞与瑕疵：土地出让收入游离于监督与地方政府的财政收入缺口。要真正抑制土地违法，也需要从制度层面加以完善，并非仅靠问责地方官员就能解决的问题。只要地方政府的收入来源不能得到保障，土地违法现象就很难真正被遏制。

与土地违法相呼应的是国土资源执法难的现实尴尬。2009年11月的《联合执法下一站》提到中国处在经济社会发展战略机遇期，土地、矿产等自然资源供需严重失衡将长期存在，这注定了国土资源执法监察短期内无法摆脱艰苦复杂的执法环境。国土资源部执法监察局局长李建勤指出：“要破解违法成本低、执法成本高的问题，就要树立联合执法理念。”

在接受本刊采访时，李建勤表示“针对联合执法法律授权不够明确、行政执法和司法衔接不够等现实问题，各地要解放思想，多做探索和尝试。要实现关口前移、重心下移两个转移，构建以共同责任机制为核心的执法监察工作新机制。（详见本刊2009年11期《“关口前移重心下移是方向”——国土资源部执法监察局局长李建勤详解联合执法新机制》一文）

矿业秩序历史性向好

大事记

1986年《矿产资源法》颁布后，通过探矿权、采矿权许可和矿产资源有偿开采制度，体现了矿产资源属于国家所有的重要原则，标志着我国矿产资源勘查、开采和监督管理工作步入有法可依的轨道。

2004年以来国土资源部开始探索发挥矿产资源政策在宏观调控中的作用。科学编制并严格实施矿产资源规划，优化矿产勘查开发布局。实行优势矿产开采总量控制，强化集中管理。实施煤炭国家规划矿区管理制度，暂停受理煤炭探矿权申请，控制煤炭勘查开采投资过热的势头。

矿业秩序治理整顿始终是矿产资源开发管理工作的一项重要内容。1998年，在山东烟台召开全面整顿矿产资源秩序现场会议。2001年，国务院把整顿规范矿产资源管理秩序工作列入专项整治的重要内容，国土资源部专门下发了《关于进一步整顿矿业秩序规范矿业权市场的通知》，作了总体部署，开展了督促检查，推进了整顿工作。

2005年以来，湖南省按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》精神，以煤炭、钨、锑、铅、锌、锡等为整治重点矿种，以锡矿山、柿竹园、煤炭坝、黄沙坪、花垣铅锌矿等100余个矿区为整治重点区域，持续开展系列专项整治行动，严厉打击无证开采、乱采滥挖、非法转让、超深越界等违法行为。并将专项整治与打黑除恶、清理领导干部入股办矿、治理商业贿赂等行动相结合，对典型重大案件挂牌督办。

为了解决湖南省矿山数量多、规模小、大矿小开、一矿多开等问题，提高规模化、集约化水平，湖南加大了矿产资源开发整合力度。

从2006年开始，以煤矿为突破口，在科学编制矿权设置方案，合理核定各市州、各矿区矿权总量的基础上，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，采取关闭、收购、参股、兼并等多种形式，推进煤矿整顿整合。通过三年的努力，将煤矿数量2500多家整合至1120家。

2010年启动第二轮煤矿整合，拟再用5年时间减少500个煤矿，使全省煤矿控制在600个左右，单井规模达到6万吨以上。如郴州市在将原有600多家煤矿整合到274家的基础上，进一步加大整顿关闭、兼并重组力度，拟到2011年底将煤矿控制在171家以内。

同时，非煤矿山整合有序推进，湖南省政府专门下发了《湖南省矿产资源开发整合总体方案》，确定重点矿区48个。其中省级督办25个矿区，涉及矿山162个，拟整合至70个。

2011年5月16日，湖南省人民政府召开全省深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作电视电话会议。为期一年的整顿与规范行动开始。

导刊视野：见证多轮整治

2010年1月，本刊刊发《湖南新一轮资源整合基本完成》。2009年，矿业管理部门继续深化矿产资源开发整合，继续采取得力措施，重点解决了长沙市七宝山硫铁矿区、长沙市永和磷矿区、永州市江华河路口钨矿区、郴州市大坪铁矿区、郴州市小垣钨矿区等整合难度大、进展缓慢矿区的资源整合工作。至此，2006年湖南省整合总体方案确定的省级56个重点矿区资源整合的各项任务全面完成。

2010年8月，湖南省人民政府又全面启动整治矿山超深越界开采专项行动，向隐藏在大地深处的“毒瘤”开刀。2010年9月刊发了《湖南铁腕治理采矿“超深越界”》，要通过这次整治行动，切实解决矿山超深越界开采问题，确保湖南矿业秩序长治久安。

2011年5月，新一轮的全省矿产资源整肃整合即将全面展开，其目标被定义为“集中一年左右时间，深入整顿和规范矿产资源开发秩序，进一步巩固整顿成果，做大做强全省矿业经济”。本刊推出封面报道《把脉矿整》对此次专项行动进行了深入解读。

时任湖南省省委副书记、省长徐守盛做了重要讲话。徐守盛从全省经济社会发展的全局出发，深入阐述了全省深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作的重大意义，要求全省各地、各有关部门集中一年的时间，坚决打好整顿和规范工作这场硬仗。2010年6月，本刊全文刊发了徐守盛的讲话《坚决打好矿产资源整顿规范这场硬仗》。

2011年8月8日，湖南省国土资源厅在长沙组织召开了全省深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作座谈会。2011年9月刊发了湖南省国土资源厅副厅长尹学朗在会议上的讲话《加大整规工作推进力度》。同时推出样本报道《“锰都”涅槃》，对花垣县锰矿整顿的经验、做法和效益进行充分的挖掘。

整规继续进行。2011年11月，本刊又对郴州鲁塘石墨整顿进行了报道，形成了《石墨之都整合牵动行业生态》和《走出郴州的石墨商人》两篇报道。同期，还推出了矿产资源开发秩序整顿专题，其中《跳出之乱循环怪圈——湖南省深入整顿与规范矿产资源开发秩序整顿工作纪实》对行动进展和成效进行了全景式报道。

2012年1月，本刊报道了百年湘潭锰矿的涅槃。2012年4月，结合全省磷矿发展座谈会，本刊重点推出了《湖南“磷”变》的专题报道，探讨了发展磷矿产业的必要性和必然性。

2012年5月，为期一年的湖南省深入整顿矿产资源开发秩序行动结束。本刊对此次专项行动进行了总结式报道，推出了《整规成为湖南矿业发展转型拐点》等报道。

2012年8月10日，湖南省委副书记、省长徐守盛批示：“全省整顿和规范矿产资源开发秩序工作取得了阶段性成效，可喜可贺！为了有效防止违法违规行为的反弹，必须继续提升矿政管理水平，加快建立矿业权有形市场，让广大人民群众参与监督，让资源的配置在阳光下操作。”

2013年7月和8月，本刊对整规后矿业开发秩序进行了跟踪报道，分别对衡阳探索基准矿价和永州要打造千亿矿业经济予以重点关注。

地质遗迹保护家底渐明

大事记

作为地质遗迹大省，自上世纪八十年代起，湖南就启动了多轮地质遗迹调查研究工作，试图掌握湖南地质遗迹的家底。

2013年9月30日，湖南省地质遗迹调查成果评审会在长沙召开。以中国科学院院士李廷栋为组长的专家评审组确认该项目为优秀。

地质公园建设是地质遗迹保护的重要内容。张家界是第一批被列入国家地质公园的景点，于2001年举行揭牌仪式。时隔三年之后，2004年2月，历史上第一批世界地质公园首次被列入名册，总共28处，中国8处榜上有名，张家界在列。

2013年1月9日，张家界、庐山和五大连池收到联合国教科文组织的黄牌警告，要求其在“向公众科普地球科学知识”等方面整改。

导刊视野：探寻问题解决之道

自2004年至今，在本刊的多篇理论文章中，就对湖南地质遗迹保护的现状及方式进行了探讨。

2013年9月30日，湖南省地质遗迹调查成果评审会在长沙召开。为此2013年12月，本刊策划了《寻找地球变迁的印记——湖南地质遗迹调查报告》，对湖南省地质遗迹调查项目成果予以了多角度的报道。这也是湖南首次摸清地质遗迹的家底。

2013年1月9日，张家界、庐山和五大连池收到联合国教科文组织的黄牌警告，要求其在“向公众科普地球科学知识”等方面整改。2013年2月本刊策划《褪色的金字招牌》对地质公园定的问题进行了剖析。

2014年9月23日，张家界市宣布其顺利通过联合国教科文组织的评审，将继续保持世界地质公园资格。2014年11月，本刊封面策划《寻找张家界》，以张家界为样本，探讨了中国世界地质公园的困境与出路。

在本刊2009年至今的地理栏目，连续关注了地质公园建设、矿山地质公园建设、地下水监测与保护和重点地质遗迹的保护及价值，推出了《寻找最好的矿泉水》、《百年老矿》等多个专题策划。