公路经济行政保护制度

刘迎雪

[摘 要]在我国基础设施建设规模不断扩大的今天，很多基础设施项目建设已经逐步实现了产业化、专业化运营，并与市场经济发展相适应。公路经济行政保护是国家行政在公路产业中的延伸和体现。长期以来，我国公路保护效率和运行效率均较为低下，而出现这种情况的主要原因则与公路经济行政保护制度落后息息相关。本文就公路经济行政保护制度展开讨论，分析国外公路经济行政保护制度的发展现状，并探讨加强和完善我国公路经济行政保护制度的理论依据，提出构建我国公路经济行政保护制度的目标和路径。

[关键词] 公路；经济行政保护；制度

[中图分类号] F540 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）15- 0084- 02

近年来，我国公路建设速度不断加快，公路里程快速增加，加之公路建设技术水平不断提高，不仅为我国公路建设事业的发展奠定了良好的基础，也为国民经济的发展起到了推动作用。而在公路建设事业不断发展的过程中，公路经济行政保护越来越受到人们的重视和关注，由于公路工程建设的安全质量直接关系到公路运营水平和人们生命财产安全，所以要实现公路基础设施的可持续发展，需以完善、先进、有效的公路经济行政保护制度为基础保障。因此，加强公路经济行政保护制度的建设与管理尤为重要。

1 国外公路经济行政保护制度的发展现状

规范性的法律在国外发达国家的社会经济发展中起到至关重要的作用，很多发达国家都制定了比较完备的公路法律法规，而且种类较多，主要包括道路分级保护管理、机构设置、管理手段、管理职能和方法等。

例如，20世纪60年代末，美国道路交通由原先的分散管理模式转变为集中管理模式。其运输部的职能主要通过相关组织机构来实现，如办公室、业务局等；而公路局是其中较大的组织机构，该组织机构的任务是不断引导和创新，并提供优质的服务，以此保障道路运输的安全性。运输部是以法律法规为依据，对道路交通实施全面管理。市政府交通局的主要职责为交通监控、交通信号、道路标志标线建设及停车管理等。又如，在加拿大的宪法中明确规定，行政区域内的公路建设、管理与养护等工作由各省市政府负责，该国对公路运输进行管理的政府机构是运输部。英国的公路交通运输管理则由英国环境、运输和地方事务部负责。公路管理部门则以高新科技力量为基础，积极执行和落实交通技术设施提供、交通控制、交通预测、交通数据采集等任务。

国外公路管理体制与公路经济行政保护的特点主要表现为公路保护与各类交通运输方式均实行统一化管理。通过制定明确与完善的法律法规来约束和强化公路保护管理工作，使其法律化和制度化，这样有利于理顺政府关系；各级公路保护职责明确分工，通过分级管理，可理清各级管理部门的职责和权利。

我国公路经济行政保护制度仍存在诸多缺陷与不足之处，具体表现在制度供给不足、产权制度与治理结构落后等方面，这些不足之处使得公路经济行政保护的潜在制度供给大于实际制度供给，我国公路经济行政保护制度有待进一步改进和完善。

2 我国构建公路经济行政保护制度的经济学与法理学理论依据

2.1 经济学理论依据

我国公路经济行政保护制度存在诸多缺陷与不足之处，而出现这种情况的内部原因主要是产权制度不清，要想提高公路经济行政保护制度的执行和落实效率，就需要不断引导和创新制度，明确产权关系，减少产权转让，保护成本。产权关系不清是由于管理过于分散，致使公路运营管理的职责和权利无法统一，同时，公路运营企业改造不彻底，现行公路管理体制仍有待完善和优化。

在现代公路国有资产的法人产权制度明确规定，公路国有资产的地位受法律保护，法人资产也同样不容侵犯。法人产权制度规定，公路国有资产属于出资人，但资产唯一占有主体仍是法人。要实现我国现代公路经济行政保护制度的改革目标，就必须采取强有力的措施，完善治理结构。并以经济手段为辅助，建立竞争与激励机制；完善协调机制，营造良好的社会文化氛围；以建设和完善制度规则为出发点，加强监督机制。

从公路经济行政保护制度的经济学角度分析，作为一种经济资源，完善、先进的制度能够改善和解决我国公路经济行政保护与管理过程中存在的问题与缺陷，同时可以合理选择构建公路经济行政保护制度的最佳路径，充分发挥政府在制度改革中的主导作用。

2.2 法理学理论依据

从整体上来看，公路经济行政保护制度的法律关系就是国家与公众间的经济行政管理法律关系。其关系类型可以根据不同标准进行划分，以行政相对人为标准可分为两类，即公路管理机构与一定范围内的社会公众关系和公路管理机构与公路使用者间的关系；以法律关系为标准也可分为两类，即秩序管理关系与路产管理关系。

另外，要充分认识公路经济行政保护的主体职责、职权和责任。了解和清楚性能好、安全性高的公路是公路管理机构的职责与义务。从公路经济行政保护主体的角度分析，公路行政管理与组织养护管理都是公路保护的重要内容。公路经济行政保护主体职权为秩序管理和路产管理。公路管理机构的主要职责是实现维护公路法所设定的一系列管理秩序，要明确公路经济行政保护主体的相关责任，就需要满足权利、义务、责任保持一致的要求。

3 构建我国现代公路行政保护制度的目标和路径

3.1 构建现代公路经济行政保护制度的目标

前已述及，我国公路经济行政保护制度的运行效率低下的主要原因是公路保护的产权制度和治理结构仍存在缺陷与不足之处，因此，构建我国现代公路经济行政保护制度应从这两方面开始入手。

公路经济行政保护制度受多方面因素的影响，既有自身属性的影响，也有政治与经济方面的影响。以马克思主义的生产力与生产关系理论为指导，公路经济行政保护制度的实质性问题是生产关系问题。在社会生产力与社会历史条件发生改变的情况下，以往的制度就会对生产力的发展形成阻碍，要促进生产力的发展，就必须改革旧体制，建立新体制。从政治与经济方面分析，部门行政管理与公共行政管理所服务的对象不同，前者为计划经济体制服务，后者为市场经济体制服务。我国公路经济行政保护与管理也必须转向为市场经济服务，为所有使用者提供优质服务。因此，本文认为构建我国现代公路经济行政保护制度的目标主要包括以下几个方面的内容。

（1）建立公路养护体系，其是公路保护的基础，主要任务就是保证公路及其他设施的完好，及时发现受损问题并及时修复受损部位，确保公路运营的安全性、舒适性和畅通性。

（2）建立公路国有路产投资体系，其是公路国有路产增值的物质基础，主要任务是科学合理规划公路路网，规范路产投资行为，提高公路工程质量，交付质量优良的路产。

（3）建立路政管理体系，其是国有路产保值增值的重要保证，对维护路产，保证路产完整起到至关重要的作用。将上述3个体系进行有机整合，做到相互促进、相互依存，对提高公路保护管理水平有着极其重大的意义。

3.2 构建现代公路经济行政保护制度的路径选择

公路经济行政保护制度改革需依赖有效路径，路径依赖既有一定的优点，也存在相应的不足之处。当制度建设步入某种路径后，其既定方向会在未来发展中得到自我强化，产生发展的惯性。因此，在过去做出的选择对其未来发展有着直接的影响。在明确改革路径的基础上，公路经济行政保护制度可能会进入一个良性发展的轨道，也可能在原来错误路径的基础上进一步恶化。从公路经济行政保护制度的路径依赖理论可知，公路经济行政保护制度改革受制度环境的影响，其对制度改革的路径选择起到决定性的作用，具体表现在以下两个方面：

（1）公路经济行政保护制度的内容由制度环境来决定。作为一个基础的社会经济和政治制度，制度环境规定了国家政体的性质和组织的相互关系，因此，制度环境在公路经济行政保护制度改革的基本路径和约束条件上起着决定性作用。

（2）制度环境的变化方式对公路经济行政保护制度的改革方式有着决定性的影响，在我国制度环境逐步调整的情况下，公路经济行政保护制度改革将呈现出持续、温和的渐进式特点。

以公路保护自身特点为基础，结合我国经济改革的渐进式形式，构建我国现代公路经济行政保护制度的路径应以公路管理机构的全面探索与领导、组织和协调相结合的方式来选择，以政府主导作用为前提，充分发挥公路保护机构在制度创新中的积极性和创造性。

4 结 语

总之，构建我国现代公路经济行政保护制度是一项长期而艰巨的任务。若能够有效地加以规制，对保护公路路产资源，维护公路产权等方面将起到极其重要的积极作用。本文结合公路经济行政保护的实际情况，结合国家相关政策方针，提出了构建我国公路经济行政保护制度的改革目标与路径选择，旨在为构建符合国情、法律法规及公路实际情况的公路经济行政保护新制度提供有价值的参考。

主要参考文献

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