城中村治理：从农村走向城市

徐小康

社区化的管理和服务可以控制发案数量，并逐步形成流动人口常驻化态势，实现管理成本投入与产出的良性循环

从北京田村到广州冼村，城中村治理面临的不仅是外来人口治安问题，还包括农民权利、集体产权制度和管理方式等各方面的转变。

“比如村干部变成了公司经理，操纵资金动辄上亿，但多数沿用过去管村务的方式来操控村集体经济事务，方式过于滞后。”广东省委党校教授唐代望认为，城中村集体资产管理制度应作出改革，借鉴东莞等地探索聘请职业经理人经验，使公司管理专业化、职业化。

城中村的管理体制也面临转变。部分城中村由于城市扩张变成了城区，但仍然按农村管理体制来管理。根据《村民委员会组织法》，由村民选举产生的群众自治组织村民委员会管理集体经济组织和集体资产。

但以村民自治为目的村委会和以城市管理为目的的街道办在法律地位和职能权限上在衔接上面临困难。因为根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。

山东大学经济学院教授陈晓莉认为，虽然村委会和街道办是不同的两个治理主体，但在城中村治理上，两者应建立良性互动，建立管理协调机制。另一个改革方向是“村改居”，如2004年深圳在完成土地国有化的基础上撤销了所有乡镇的农村建制，实现了市-区-街道办的统一管理体制。

城中村改造本质上是一种都市更新

在城中村治理中，旧村改造是“村官”腐败的高发领域，同时也是城中村可持续治理的关键。

“目前城中村改造中有这么多腐败的原因就在于巨大的寻租空间，农民缺乏开发土地的自主权利。”中国人民大学经济学教授陶然告诉《方圆》记者，目前城中村的改造模式和导向是导致腐败盛行的根本原因。

“城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的，因此城中村改造本质上是一种都市更新。尽管土地制度不同，但世界各地，尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验，仍可为我们提供借鉴性思路。”陶然认为，借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”、“区段征收”和“市地重划”等成功模式，可以有效消灭寻租空间，降低腐败的概率。相关国家的开发经验也表明，“区段征收”、“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益。

陶然告诉《方圆》记者：“目前全国各地城中村改造存在政府主导、村集体自改、开发商与村集体合作三种改造模式，都难以普遍推广，最根本的解决方法还是赋权农民，让农民自行开发。包括目前城中村存在的脏乱差问题，根本在于缺乏激励机制，如果允许农民自己开发土地，那么为了使土地能够增值，农民自然会做出规划。”

这一点也得到学界的认同。日前，在清华大学建筑学院等主办的一个论坛上，北京市城市规划设计研究院院长施卫良等人表示，在城乡结合部改造中，改变政府主导方式，引入多元主体，给集体建设用地更多空间，“肯定是一个方向”。不过，他们也指出，虽然对现有模式越来越显露出来的矛盾，各方容易有共识，但要创新城乡结合部改造模式，仍面临很多法律、政策和现实障碍。

集体产权求变

另一个和城中村改造相连的问题是集体资产的产权体制。目前，城中村大都成立了股份合作公司来负责城中村改造和集体资产的管理，其中较为典型的是深圳市。

但股份合作公司并未将所有股份都分给村民，集体所有仍以集体股的形式存在。1994年，深圳市就出台了《深圳经济特区股份合作公司条例》。《条例》规定，集体股是指设立公司时由集体财产折股后留归合作股股东集体享受股利利益的股份，集体股的股东即资产代表人为村集体资产管理委员会。股份合作公司仍未摆脱旧有农村管理体制的影响，也无法摆脱村官贪腐的窠臼，如广州冼村窝案中，从书记到出纳的集体沦陷，受贿后将集体所有的商铺以每平方米15-18元的价格出租给他人，而这些地段的正常租赁价最低都达到了每平方米400元。

在集体产权问题上，学者间争议颇多，有人认为应是共同所有，有人认为应界定为按份共有。在这方面，走在前列的是广州天河区的股份合作制改革。天河区农村股份合作制改革将集体经济产权全部量化到人，不留集体股，并通过“一刀切”进行股份固化，还明确规定个人股权包括分配权和继承权，创造了独特的“天河模式”，被认为是全国农村及城镇集体经济的产权制度改革中最彻底的改革。

这一改革得到了中国农业大学教授张正河的肯定，他认为农村股份合作制改革实际上是对集体资产的股份化，集体产权股份化改革的最终发展方向应是股份制企业。参与中央有关集体产权改革方案制定的国务院发展研究中心副主任韩俊日前撰文称，农村集体产权改革的根本出发点即是还权于民。他表示，要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度。

9月29日，在中央全面深化改革领导小组第五次会议审议的《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》中，将如何赋予股权权能放在试点重要位置。但同时，国家主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平在9月29日主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议时发表重要讲话指出，为防止侵吞农民利益，要求试点各项工作严格限制在集体经济组织内部。

城中村社区化管理

“社区化管理模式是城乡接合部和流动人口管理模式从传统的粗放型、排斥型向集约型、融合型的转变。” 中国人民公安大学教授安瑛认为，社区化的管理和服务可以控制发案数量，并逐步形成流动人口长住化态势，实现管理成本投入与产出的良性循环。

社区化管理是指在村庄中推行城市社区的管理模式，如流动人口和出租房屋登记管理制度，在治安管理、计划生育、法律援助、劳动就业咨询等方面为城中村居住人口提供与城市居民同质化的服务。

在那些已经完成“村改居”的地区，如农村土地全部国有化的深圳，主要是完善转制后的社区居民委员会的各项管理制度。比如在流动人口管理上，深圳罗湖区就在城中村社区内建立流动人口和出租屋服务中心，为流动人员和出租屋房东提供方便的服务，如咨询服务、房屋出租信息服务、用工招聘信息服务、计划生育服务、卫生防疫、医疗保健服务、社会保险以及法律咨询服务等。

除了城中村的自我管理，当地政府和司法机关也是实现同质化服务的重要助力。例如在未成年人受害案件的办理上，上海市青浦区检察院制定了《关于办理成年人侵犯未成年人人身权利犯罪案件的实施细则》。如管辖案件中，未成年被害人未获得有效赔偿的，青浦区检察院对其实施刑事被害人救助。

“有的案件，尽管罪犯被绳之以法，但被害人及其家属的生存困难无人问津。有的被害人甚至因绝望，转而对加害人及其亲属乃至社会泄愤报复，酿成新的违法犯罪。因此，在这种情况下，对被害人及其家属进行救助就应当成为国家的一项必要义务。 ”青浦区检察院副检察长黄建荣说。

社区化管理最大的难题是公共财政资金的来源。“我们目前主要采取人防和技防相结合的治安巡控方式。2013年的时候，我们成立了347人的治安志愿者队伍，在平时和警区及其他保安队伍共享治安信息，所以各类案件均有所下降。”深圳市甲岸村党支部黄书记告诉《方圆》记者，目前城中村社区面临的主要问题是辖区探头的升级和维护，辖区内的38个探头已老化，须增加20个新探头，正在向上级申请中。

“区段征收和增值溢价捕获可以解决这个问题。”陶然说，在这两种城中村改造模式中，村民与村集体可以将部分土地无偿让与政府，由地方政府负责统一规划，进行基础设施建造。而城市规划可以灵活提高容积率，使村民剩余地块能够升值，达到双赢。另外，还可以开征出租屋管理费，以后过渡到物业税。

也有村庄已经实现了集体企业反哺社区服务。“我们村（单家社区）现在无一人失业，包括残疾人，也通过集体企业大顺集团安排了维护电梯的工作。除了给50岁以上老人提供退休补贴，每年五大节（五一、国庆、中秋、元旦、春节）都会给村民发放200元的补贴。”山东省淄博市临淄区单家社区居委会主任、大顺集团公司总经理李嘉才说，接下来大顺集团还打算买下一所医院，为居民提供更好的医疗服务。