城中村法治之困：贫与富的阵痛

徐小康等

在现代城市的高速发展中，城中村镶嵌在每个城市的角落。作为城镇化进程中的一种特有现象，城中村一方面保持着传统村庄的建筑和生活方式，另一方面又面临大量涌入的外来人群。穷与富，都必须承担转型所带来的阵痛

走进合肥市包河区的城中村小朱岗，是不足三米宽的小巷道，巷道两侧是各种小店铺。这里的住宅以上世纪90年代翻新自建的砖瓦房为主，房屋分隔杂乱无章，从事不同职业、操着不同口音的人员聚居于此。这里有着方便低廉的饭馆、超市、诊所、网吧……各种生活所需步出屋门就能得到满足，自成一体的生活节奏将它与周边环境分隔开来。包河区检察院研究室副主任刘娟这样描述她对小朱岗的第一印象，“两抢一盗”的财产型案件是这里最常发生的。

而远在千里之外的广州冼村，这个已经完全按照城市模式改造完毕的村子里，2014年发生了一起席卷整个村委会的腐败案件，最高一人的受贿金额超过百万。

类似于小朱岗、冼村这样在城市化进程中被包围起来的村庄，可以统一被称为“城中村”。随着全国各地城中村改造工程都在大规模进行，有的城中村依然是人们印象中的“脏乱差”，有的则在改造后变得整齐、干净。

但值得人深思的是，一者贫穷，一者富裕，都共同面临着一个法治难题：犯罪。《方圆》杂志自2013年发起的“城中村法治调研活动”覆盖了广东深圳、山东淄博、安徽合肥等十个城市。在调研中，我们发现，当农村镶嵌进城市，贫穷和富裕，混乱与秩序，都是这个艰难转型所要承担的阵痛。

城市“包围”农村：有的停留原地，有的迈向富裕

北京五孔桥地区，7月27日，72岁的“土著”老人刘淑华一边讲着这里的历史，一边重复问《方圆》记者好几次：这里什么时候拆迁。事实上，田村早在2010年就北京启动的50个城中村改造计划之内，但老人所在的田村五孔桥一带因为种种原因改造难以进行，至今是“脏乱差”的典型。看着田村一些以前的老邻居过上好日子，他很是羡慕。在五孔桥，他却依然要忍受脏水、泥泞以及混乱的治安。

而远在单家村的居民就显得很“走运”。这个位于山东淄博市临淄区的小区，有着整齐的楼房和郁郁葱葱的绿植，谁也想不到20年前这里还是一片荒芜，是一个村民连饭都吃不饱的农村——单家村。单家社区的土地是以划拨的形式取得的，上世纪90年代，为了给齐鲁石化公司建家属楼，单家村等3个村庄进行了整村搬迁。单家村在村支书李嘉才的争取下，在一路之隔的荒地上盖起了回迁房，原来的单家村现在已被大片的城市建成区包围了。

土地，在城中村是停留原地，还是迈向富裕的岔路口，起到了决定性作用。按照《宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第八条也规定，城市市区的土地属于国家所有。 这种二元体制，在农村被城市包围时，就产生了问题。

要将土地从集体所有转化成国有只有通过土地征收和征用。部分村庄如单家村，由于整村搬迁，村民全部“洗脚上楼”，当地村委会也改制成居委会；还有的村庄只是被征用了部分土地，所以还保留了原有的集体组织和村委会，例如冼村；也有的这个过程完成了一半，面临“拆迁”，例如田村。

由村办企业吸纳就业，负责福利兜底是部分城中村成功融入城市的原因之一。像华西村一样，这些企业往往有一个强势的村支书。单家社区居委会主任、大顺集团总经理李嘉才告诉《方圆》记者：“现在‘村子里一共有8700多人，其中3200来人都在大顺集团上班。其余的在齐鲁石化公司上班或集资经营小生意，无一人下岗。村子里的老人到50岁退休，由集团发养老金，一个月600-800元。现在有1100人左右，每年大概支出800万元。”

“城中村原居民贫富分化严重。个别村民丧失土地后，失去了长期以来赖以为生的生产工具，一时无法转变，可能会很长一段时间找不到工作或难以找到收入满意的工作，诱发了对社会的不满，容易受情绪影响而实施犯罪行为。一些转型较好的城中村的村民得到高额拆迁补偿款后，由于游手好闲，容易染上恶习，将钱用于赌博、嫖娼等，走上歧途。”广州市海珠区检察院《关于本辖区城中村刑事犯罪案件的调研分析》中如是说。

贫穷滋生的“两抢一盗”

山东省临沂市检察院检察官卢清华在临沂市冬关村调研时发现，那里的治安状况堪忧，小偷最多的一晚上，村子里能有十余家住户同时失窃。而且当地建筑物间间隔小，街道窄，随处可见“握手楼”、“一线天”，居住着大量外来人口。而且由于缺乏统一的市政建设，往往存在消防隐患

城中村发生的刑事案件往往以盗窃、抢劫、抢夺（即“两抢一盗”）等财产型犯罪为主。“这与大多数城中村居民生活水平不高有关。”河北省张家口市张北县检察院检察官韩进忠说。

因为城市化进程中失去土地，又缺乏城市谋生技能，大多数城中村的原住民除了一次性的土地出让补偿金，经济收入主要依靠出租房屋，缺乏稳定的经济来源。大量的违章建筑也是因此而生，也引来了大量的外来人口。而这些选择城中村居住的外来人员，甘于“脏乱差”的环境，显然收入也不会太高。2013年12月，田村五孔桥地区发生了一起命案，犯罪嫌疑人就是失业的歌厅保安。而这里也连年是公安机关打击“两抢一盗”的主要地点之一。

复杂的人员构成也是城中村糟糕治安状况的重要原因。进城打工者、小摊贩、无业人员……选择居住在城中村的居民大都为了低廉的租金而来，同样缺少稳定的经济收入。贫穷并不一定滋生犯罪，但显然在城中村这是财产型犯罪高发的原因之一。

流动人口管理难题

流动人口难以管理是城中村的犯罪查处困难的一大原因。在山西太原的城中村，今年1至9月刑事案件立案17844起，占全市刑事案件的73.8%，而破案率只有12.5%。

快速人口的人口流动则让出租屋和小旅馆供不应求，一些不法分子也趁机混迹其中。《方圆》记者在深圳市宝安区甲岸村看到，密密麻麻的楼房挤在一起，“一线天”、“握手楼”比比皆是。在甲岸村0.3平方公里的辖区内，居住了14000人。

“因为这些外来人口基本上处在无序流动的状态，外来人员的住址、工作单位变动，违法犯罪前科情况等动态信息往往得不到及时更新。”河北省邯郸市邯山区检察院办案检察官认为，人口信息采集机制不畅是治理城中村犯罪面临的一大挑战。

城中村治安管理难的另一个原因是居住人员的素质偏低。在城中村法治生态调研中，据河北省张家口市张北县检察院统计，2010年至2013年审查逮捕案件数量为399件527人，城中村务工农民犯罪人数为145人，占犯罪人数的比率为27.6%。其中，外来务工农民犯罪为48人，占犯罪务工农民的33.1%，本地务工农民占66.9%。其中，中青年是犯罪高发的年龄段。

“务工农民的素质较低也给治安管理带来了困难。居住在城中村的务工农民犯罪人员中，绝大多数是小学、初中的文化水平，甚至有部分从未上过学。文化水平不高，职业技能差，谋生能力弱。”张北县检察院检察官韩进忠说。

甲岸村社区工作站的黄书记告诉《方圆》记者：“原来我们村居住的外来人口素质都比较低，在治安上的确比较差。现在随着周边地区的发展，租金上涨之后，小白领入住多了。人口素质提升了，治安状况就好多了。”

部分犯罪带有自救性质

大部分外来外来务工人员选择了城中村作为自己在城里工作落脚点，“城中村不太安全”这个现实他们大都清楚，但低廉的租金显然更具备诱惑力。比如深圳白石洲村目前租金仅为30-40元/平/月，而周边商品房小区的租金则高达60元/平/月。走出白石洲，则是国际市长交流中心等地标性建筑。

繁华的城市和脏乱的城中村在外来务工人员心中形成了强烈的对比。据河北省张北县检察院统计，城中村外来务工人员大多集中于第二、三产业，其中大约95%为中青年男性，适龄劳动力对自己期望也高。“城中村外来务工人员出门打工前带有很大的盲目性，抱着发财梦想，但进入城市后却面临着艰难的生存境遇、恶劣的生活环境，沦为城市新的贫困和弱势群体。”张北县办案检察官分析道，在相同的工作中，城中村外来务工人员往往也由于各种原因不能与城市市民享有同样的发展空间，由此导致就业待遇的不平等。二者对比之下不少城中村外来务工人员产生了巨大的心理失衡。

救济途径不畅使得心态失衡更难以疏导。一旦出现权益受侵害的情形，采用带有“自救”性质的犯罪手段维权的外来务工人员并不在少数。河北省张北县检察院在调研中发现，由于城中村外来务工人员社会地位较低，得不到社会的足够重视，当这些外来务工人员遇到合法权益受侵害时往往不懂得寻求合法的救济途径，而是通过“自力救济”的方式维护自己的权益。

深圳市宝安区检察院检察官陈剑桥告诉《方圆》记者：“有一个外来务工人员在追讨工资时遇到了问题，向我求助。我建议找正规救济渠道，刚开始找劳动部门，劳动部门说这个企业没有在劳动部门备案，而且需要证明双方存在劳务关系。到工商部门，工商部门说这个企业没有注册。报警，警察认为是民事案件。最后务工者不得不离开，因为熬不起，耗不起。”

然而，“自力救济”过程往往会越过法律的红线，构成犯罪。这种“自救”包含三种情形：一是以暴力对拖欠工资的老板及其家属进行直接报复，发生故意伤害、非法拘禁等恶性案件；二是拿不到工资的外来务工人员将雇主的货物或生产工具拿走，自我兑现工资，构成盗窃罪或抢劫罪；三是纠集同乡或雇佣他人讨要工钱，遭拒绝后发生砸毁财物和打架斗殴的行为，这些都可能涉及故意毁坏财物罪、故意伤害罪和聚众斗殴罪。

“由于当前社会救济体系不完善，采用司法途径维权成本过高，使城中村居民更偏向于采取私力救济的方式维护自身权益，反而容易引发群体性暴力事件，造成不良影响。”广州市海珠区检察院调研分析认为，应当建立城中村走访常态化机制，且在处理民事纠纷时更注重释法说理，缓解情绪，避免民事纠纷生硬调解后无法执行而引发新的刑事犯罪。

“放养”的城中村儿童

另一个城中村治理中往往被忽视的问题是城中村儿童保护。近年来农村留守儿童受到越来越多的关注，包括儿童被殴打甚至性侵的新闻也时有见报，事实上，城中村的随迁子女也存在这个问题。

乐乐是个8岁男孩，和其他孩子一样，他出生后不久，从老家跟随父母来到“大上海”。今年4月2日傍晚5点多钟，妈妈詹某与爸爸开始争吵。乐乐正拿着小小的游戏机在玩，还没搞明白怎么回事，他被妈妈一把拉到案板前，自己左手的三根手指被妈妈齐刷刷剁了下来。当乐乐被送到医院时，由于孩子的血管较细小，加上延误了治疗，乐乐的手指再也接不上了，经鉴定为轻伤一级（轻伤中最重的一级）。乐乐的妈妈也以故意伤害罪被上海市青浦区检察院批准逮捕。

“那天，我与老公吵架，他不与我理论，又要逃出家门去，我砍孩子的手，主要是留住老公，不要让他出门。” 乐乐的妈妈在案发后对办案检察官哭诉。

“住在城中村的青年人大多收入不高，夫妻经常为了经济问题吵架。外来人员计划生育意识不强，大多生了二胎甚至三胎。一方面要负担几个孩子的养育及教育费用，还要负担房租、生活等费用，确实是蛮吃力的。”上海青浦区徐泾镇综治办主任朱海焦介绍道，“另外一个方面，产生矛盾后，他们不像本地的年轻人，有父母或年长的人调解。”

“城中村中的家长，对孩子放养的较多，导致孩子脱离自己的视线，家长不清楚孩子的去向，给犯罪留下了很大的空间。而且往往有很多被性侵的女孩，慑于威胁或出于羞耻心理，不敢说出来。若女孩早期受到性侵害，再次受到性侵害的概率会增加，受害者甚至会有自暴自弃的心理。”青浦区检察院检察官潘志峰分析道。

“先富起来”的村官

伴随城市化热潮，一部分城中村通过旧城改造等方式先富起来。而随之带来的是村级腐败问题，全国各地都衍生出多位“千万级村官”。

如广州冼村腐败窝案的背后是村官的集体沦陷。冼村集体经济组织前身是广州市天河区冼村经济发展有限公司，支部书记是卢穗耕，副书记是其侄子卢佑醒，总经理是小舅子冼章铭，副总经理是外孙陈建强，副经理是亲侄儿卢丙灿。结果，在旧村改造中，公司班子都收了开发商给的贿款，另一方面，他们又利用贿款收买选票，操纵选举，巩固自己的权力。冼村腐败窝案被查处后，冼村村民废除、调整了原有租约后，村集体每年都要增收租金1亿多元

深圳市田厦村曾因旧村改造名噪一时。当时，800名田厦新村村民以土地入股并参与项目利润分配方式进行城中村改造，被称为“村民个个是开发商，户户是千万富翁”。此后，田厦股份公司还涉足商业地产，新近竣工的南山田厦国际中心项目包含一栋165.7米超高层办公楼，一栋99.9米商务公寓及四层商业裙楼等，也是田厦公司的手笔。股份合作公司并没有摆脱村官贪腐的阴影。田厦村大搞旧村改造，并进军商业地产，担任田厦实业股份公司董事长的郑稳棠却被卷入了腐败漩涡。媒体披露称，郑稳棠2002年至2012年利用职务便利，在田厦村建设工程项目中收受巨额贿赂。2013年，郑稳棠被深圳市南山区检察院提起公诉。

村干部利用政策信息优势违建或骗取拆迁款的情况也十分突出。从2011年开始，江苏省宿迁市宿城区检察院在宿迁市洋河新城、宿城区双庄耿车等乡镇开展“打击村镇建设领域职务犯罪”专项行动，查处“收钱放建”职务犯罪13件17人。

“随着郊区城镇建设步伐的加快，城中村等城市危旧片区征地拆迁的频率、补偿标准均明显提高。为获取更多的拆迁补偿费用，不少村镇违章乱建情况明显加剧，甚至出现整村、整庄都在私搭乱建的现象。”宿城区检察院检察官陈猛分析。在村民违章乱建事件中，基层干部的职务犯罪起着直接的催化作用。例如某街道会计曾经把集体一处废弃的垃圾堆放点，伪装成猪厂，骗取拆迁补偿款60万元。