供地率严考：不达标者暂停建设用地审批

彭小云等

因为供地率不达标，长沙、株洲已经暂停新增建设用地审批。

近日，在湖南省政府召开的新闻发布会上，省国土资源厅党组书记、厅长方先知透露，因为供地率不达标，长沙、株洲已经暂停新增建设用地审批。近两年来，“供地率”频繁出现在公众视野里，作为土地集约利用评价考核体系的核心指标，这一专业名词的神秘面纱正在慢慢揭开。

供地率考核成为促节约“杀手锏”

土地是一个带有全局性、战略性、根本性的重大问题。土地供应直接关系到城市建设、房地产市场建设乃至社会经济的稳定运行。自2003年土地参与宏观调控以来，土地供应在调整产业布局、促进经济平稳较快发展等方面发挥越来越重要的作用。

“供地率，即供地面积与批准面积的比率，是衡量地方政府土地供应效率、集约节约用地程度的一项关键性约束指标。”湖南省国土资源厅地产管理处处长王宽苏为记者做了“名词解释”。他说，国土资源部2008年下发《关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》（国土资发[2008]284号），明确了对各地供地率工作情况进行考核，对未按规定及时上报信息或发现虚报、瞒报的，将暂停受理该省用地预审和用地申报。省政府也分别于2007年、2008年、2011年下文对供地率提出要求。2011年湖南省人民政府下发了《关于节约集约用地的若干意见》，明确提出“实行批地与供地挂钩”的考核政策，对前三年及当年土地供应率未分别达到80%、60%、40%、20%的市州、县市，暂停受理其农用地转用、土地征收申请，并相应扣减其下一年度的新增建设用地计划指标。而在前不久召开的2014年湖南全省地产管理工作会议上，供地率考核内容进一步具化，考核年期为2010、2011、2012、2013年，达标率分别为90%、80%、60%、40%。会议还强调，对批而未取、批而未征、批而未供、批而未用、未按期开竣工土地面积较多的县市进行实地督办和通报。

此外，从2011年开始，供地率考核就纳入了湖南各级政府绩效评估范围。在上述提到的新闻发布会上，方先知介绍说，对各个市州土地利用情况进行绩效考核，达不到供地率的，影响负责人当年的绩效考核，实行扣分制度，并停批建设用地。

供地率低下成因错综复杂

目前，我国正处于工业化、城市化中期，各项建设对土地资源的需求旺盛，每年建设占用耕地达几百万亩，这为耕地保护工作带来很大压力。同时，我国土地资源利用效率还较为低下，粗放利用甚至闲置浪费现象比较严重。

“针对这一情况，党的十七届三中全会提出了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，指明了以节约集约用地来破解保护耕地和保障发展这一矛盾的出路。”国家土地督察沈阳局局长崔岩在研究供地效率分析及对策时撰文指出，“土地批后供应是影响土地利用效率的关键环节，土地审批供应及时、土地资源及时配置到用地者手中，必然会加快土地利用速度，反之就会造成闲置浪费。”

实际上，造成供地率低下即批而未用问题的原因有不同方面和多个层次，比较复杂。综合湖南、东北三省等地调研报告发现原因主要集中在四个方面。

一是土地审批环节多，程序繁杂，时间过长。一般建设项目从初步意向到正式立项，从选址到征地和供地，需通过发改、建设、规划、环保、林业等多个部门，审批手续多，工业项目环评、立项等手续办理时间长，导致土地成交后迟迟不能签订出让合同；经营性用地需采取招拍挂方式，供地周期较长。

二是部分项目征地难度大、周期长。主要是一些旧城改造项目和城中村改造项目征地拆迁补偿不到位，造成供地困难。部分区域被征地农民攀比情况严重及征地拆迁历史遗留矛盾多等原因，有的建设用地项目征地难度大、周期长，导致供地迟迟无法进行。

三是城市规划调整，影响供地手续完成。由于地方年初预测年度用地时间紧、难度大，未对拟用地地块进行勘测定界，造成实际用地时与国家批准的面积、位置、地类、权属存在误差。同时，由于与相关部门的报批前期沟通不够，用地审批时间过长，农用地转用和土地征收方案及实施方案批准后，部分区块因相关规划调整和用地条件发生变化，无法供地，造成计划指标浪费。个别地方还存在政府换届后，对城市发展方向进行调整，导致土地利用空间布局发生改变，影响项目供地。

四是项目资金不到位，征地拆迁进度缓慢导致供地率低。土地征收和农转用手续报批后，因项目资金短缺或没有及时到位，导致没法启动征地拆迁工作或征地拆迁进度缓慢。在未供地项目中，因该原因造成的征地率、供地率低的项目也较多。

此外，对已批已用土地网上录入不及时也影响了供地率的提高。

供地率提高促推集约用地

据了解，在近几年国土资源部的用地审查中，供地率信息是审批新增建设用地规模的重要参考，不得不引起各级政府的高度重视。针对供地率不高的现状，湖南自2011年开始重点抓批而未用土地的整改清理工作。

一是加快批而未用土地处置，强化定期通报制度。在摸清底数的基础上，督促各地按照节约集约用地、保重点保民生的要求，采取“调整区位或改变用途盘活一批、完善手续补办一批、严格执法查处和收回一批”的处置思路，落实整改措施和盘活利用方案，提高土地利用效率。

二是科学制定供地计划，加强计划实施管理，协调批次报批的时间和供地的时序。做好城市用地的统一规划、统一开发、统一供应，优化审批程序，提高审批效率。将经营性用地统征储备和重点项目“点供”结合，加快土地征收、前期开发和供地速度，促进土地及时供应。

三是各地加强工业用地前期项目预公告、资料准备、资格审查等工作，在“先定地”的基础上引进好的项目，使批次报批提前，从而提高供地率。对因城市规划调整、意向用地者无法落实投资等原因造成土地无法利用的，按照规定的范围、条件和要求进行区位调整或改变土地用途。做好征地补偿安置工作，推进土地增值收益分配机制建设，将保障个人、集体、国家三者的权益有机结合。

四是各地加强相关部门的联动机制建设，将土地供应作为重要闸门，对招拍挂公开获得的土地不需再进行项目立项和规划选址审批，将配套的服务设施建设与土地供应同步规划、同步推进。

五是明确划拨土地应按规定办理供地手续。对已签订用地合同但因种种原因未在土地市场动态监测监管系统里备案，对交通、水利、能源等线性工程项目供地情况进行清理；对城市基础设施用地和公共设施项目用地加大供地工作力度，明确由政府相关主管部门作为项目业主单位，及时完善供地手续。通过增强服务意识，主动服务项目用地，保障了项目有效落地。

截至2013年底，全省前4年批准用地总体供地率达到了76.82%，同比提高1个百分点，相比2010年初提高了近19个百分点，在全国排到了前10名以内，为加强我省建设用地批后监管、促进节约集约用地政策实施起到了重要作用。