十问二次土地调查成果

彭小云

问：第一次土地调查历经12年，第二次土地调查3年多就做完了。请问你们是如何确保数据成果的真实准确？

答：在整个调查过程中，我们严格把关各个环节，来保障数据真实准确。首先，我们在国家标准的基础上，结合湖南实际，制定了《湖南省第二次土地调查技术实施细则》、《湖南省第二次农村土地调查预检办法》等一系列规范性文件，统一了全省调查的技术标准和要求。第二，通过严格的资质审查和考试，确定承担调查任务的技术单位。并且要求调查人员通过考试取得资格证书才能从事此项工作。第三，专门成立了质量检查组开展过程检查，同时，调查成果实行技术单位自查、县级自检、市级复查、省级预检验收四级质量控制制度，层层把关，每一阶段成果必须检查合格后才能转入下一阶段工作。自2009年8月开始，全国土地调查办先后7次对湖南省农村土地调查成果进行外业抽查，实地核实2536个图斑，成果质量全部符合国家要求。

问：都说二次土地调查投入了大量人力物力财力，取得了重大成果。请问到底取得了一些什么成果？成果的应用价值有多大？

答：作为一项重大的国情国力调查，湖南省第二次土地调查共投入经费约6亿多元，投入人员2.5万，配备约350台GPS接收机、600台全站仪、5000台电脑、400套专业软件，累计投入工作日约430万个，行车220万公里。经过近4年的努力拼搏，圆满完成了全省21.18万平方公里的农村土地调查和2901平方公里的城镇土地调查任务；建立了集影像、土地利用、土地权属、基本农田于一体的全省土地利用数据成果，数据量约5TB，相当于500万本50万字的图书。全面摸清了湖南省土地资源家底，做到了土地资源状况一览无余。并在此基础上，逐年变更，实现了土地利用现状的常态化更新。全省建成了以二次土地调查影像数据为本底的国土资源一张图核心数据库，充分实现了国土资源数据的共享应用。目前，在土地利用总体规划修编、耕地保护、节约集约用地、建设用地项目审批、地质灾害防治和地质环境保护、土地卫片执法检查等国土资源各项工作中得到了广泛的应用，提升了国土资源管理水平，提高了工作效率。在工作开展过程中，相关部门多次提出了成果共享的愿望和需求。此次数据成果正式发布后，可以为湖南省“四化两型”建设、经济社会发展提供数据依据。今后，我们将及时进行数据更新维护，并结合各相关部门的需求进一步完善成果，推动二次土地调查成果的深化应用。

问：二次调查数据显示，2009年末全省耕地413.50万公顷（6202.5万亩），比基于一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出34.56万公顷（518.5万亩），请问耕地增加的原因是什么？对湖南省的粮食生产和粮食安全有没有影响？

答：原因是多方面的：一是两次调查所采用的技术方法不同，相应的调查精度、控制面积、田坎系数等不一致。二是两次调查时期的税赋不同。一次调查时，耕地要交农业税，存在一定的瞒报；二次调查时，不仅取消了农业税，国家还有种粮补贴，促进地方如实上报耕地。三是近年部分区域种粮者积极性提高，个人或单位开荒，增加了部分耕地，但没有纳入历年的土地变更调查中。四是生态退耕的土地，后因条件改善，又恢复了耕种。如三峡大坝蓄水后，湖南省洞庭湖区域的部分原已退耕（“双退”或“单退”）的土地，重新又进行了耕种。

需要特别指出的是，第二次全国土地调查是现状调查，我们严格按照国家的技术规程规范要求，以现状认定地类，对耕地的质量并没有开展调查和评价。湖南省耕地从数量上看是多了一些，但根据初步掌握的情况，全省有26.67万公顷（约400万亩）耕地位于大湘西地区、洞庭湖地区的河流，湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；长株潭地区、湘南地区有相当数量耕地受到中、重度污染，这些耕地大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，已影响正常耕种。客观上湖南省优质耕地的数量并没有增加。此外，湖南是劳务输出大省，农村耕地撂荒现象较多，复种指数降低，随着经济社会发展，农业结构调整中大量耕地不再用于种植粮食。所以说湖南省粮食生产和安全面临的形势不容乐观，要继续加强耕地保护。

问：第二次土地调查对湖南省正在开展的农村集体土地确权登记发证工作有什么影响？

答：加快推进农村集体土地确权登记发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展、维护农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远：一是保护农民权益，维护农村社会和谐稳定；二是建立城乡统一土地市场，促进农村繁荣和发展；三是提高国土资源管理水平，规范农村土地管理。

根据中央要求，湖南省农村集体土地确权登记发证于2011年7月启动，要求3年时间完成。这项工作工程浩大，时间紧迫，必须依托第二次土地调查等重大项目的基础调查资料开展。我们知道一本土地证书登记的主要内容包括权属、地类（用途）、面积、位置等。对于土地权属，二次调查核定的权属界线，经复核无误的，在农村集体土地确权登记发证直接利用。基于该数据的权威性，对于土地用途，农村集体土地所有权确权原则上不再进行调查，直接利用二次调查及基于此逐年变更后的地类调查成果，套合权属界线成果，进行农村集体土地所有权地籍图和宗地图的制作，进行宗地的土地分类面积统计。可以说二次调查成果是按时完成农村集体土地确权登记发证工作的基本保障。

问：公报公布的是2009年数据，但是土地利用是在不断变化。请问你们是怎样保证土地调查数据与当前现状相符合？

答：公报发布的数据是反映2009年12月31日那一个时点全省的土地利用现状，土地利用状况在不断发生变化。根据《土地调查条例》和《全国土地变更调查工作规则》，湖南省每年开展年度土地变更调查，沿用二次调查的技术路线和方法，及时更新省、市、县三级土地调查数据库，确保了二次调查成果的现势性和准确性。

问：据了解，林业部门也对林地进行了调查。湖南省二次调查中林地面积与林业部门的数据是否一致？

答：二次调查工作完成后，我们专门将二次调查成果中各地类面积进行了分析。二次调查显示，湖南省林地面积为1229.65万公顷；同期省统计局公布的林地面积1257.17万公顷，两者面积相差近28万公顷，这个误差在3%以内，应该说在合理的范围内。造成这两者的差异主要是由于调查手段和口径的差异（部分园地林业部门认定为林地）。

问：二次土地调查成果对于即将开展的不动产统一登记有什么意义？

答：土地具有固定性、永续性，是草原、林地、房屋等地上定着物的基础，建立以土地为核心的不动产统一登记制度，具有全覆盖、兼容性强等优势。通过第二次土地调查，建立了集影像、土地利用、土地权属于一体的全省土地利用数据成果，为不动产统一登记的开展提供了重要的技术条件和实践基础。但由于目前国家正在制定不动产统一登记条例，相关政策措施和技术标准仍不明确。考虑到不动产统一登记是一个大事，社会各方面都很关注；同时不动产统一登记涉及方方面面，也是个难事，湖南省目前还没有出台相关政策和技术标准。2014年1月22日省政府常务会议原则同意由省国土资源厅牵头组织。目前这项工作才刚刚起步，今后我们将按照国家要求，充分利用二次调查成果，积极推动不动产统一登记工作。

问：这几年建设用地增量有多大？第二次土地调查成果在市县的建设用地报批中的作用是什么？

答：这些年由于经济社会的发展，每年批准的新增建设用地有30万亩左右，审批的项目多达上千个。如果采用传统方式，各县市区要提交许多的纸质资料，审查费时费力，资料的修改完善也很麻烦，影响了审批效率。第二次土地调查完成后，我们在调查数据库基础上，叠加土地管理、矿产资源、地质环境等数据，形成了全省国土资源管理“一张图”，构建了覆盖土地“批、供、用、补、查”以及矿产资源勘查、开发利用、年检、资质管理、矿山环境监管、矿山土复垦利用、地质灾害监测等内容的综合监管平台，实现了国土资源监管的“天上看、地上查、网上管”。各县市区在建设用地报批时，只需要通过系统远程提交电子数据。

问：第二次土地调查对权属做了哪些工作？以后的工作方向是什么？

答：大家知道，二次调查包括农村土地调查和城镇土地调查。土地权属作为调查的一项重要内容，在二次调查的农村土地利用现状调查和城镇地籍调查都得到了充分的体现。在农村土地利用现状调查过程中，充分利用第一次土地调查形成的农村集体土地所有权权属调查成果，实地进行核实确认和上图入库，在农村土地利用现状数据库中建立了土地权属专题图层，实现了信息化管理。在城镇地籍调查过程中，对全省122个县市区县级政府所在地的城镇及部分其他建制镇开展了地籍调查，采用1∶500的大比例尺地形图，实地开展权属调查，查清了每宗地的坐落、用途、权利人名称、权属性质等土地权属信息，并在数据库中建立了与宗地的对应关系。

通过第二次土地调查，湖南省全面获取了准确、可靠的土地利用数据和图件，为土地登记提供了基础支撑。但是，受当时条件的限制，农村地区主要以土地利用现状调查为主，土地权属调查只调查到村一级土地的所有权，这与当前的现实需求不相适应。

下一步，重点是按照十八届三中全会提出的健全自然资源资产产权制度、保障农户宅基地用益物权、建立城乡统一的建设用地市场等精神，针对城镇地区已经整装成形、农村地区亟待发展的土地权属管理现状，进一步加快推进农村集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作，实现土地权属调查的全覆盖，为构建以土地登记为基础的不动产统一登记制度创造技术条件和实践基础。

问：据了解，土地分类有多种，如三大类、八大类、十二大类等。请问第二次土地调查到底是以哪种分类标准开展调查的？现在国土资源管理中又是以哪种标准为准？

答：在我国土地管理的不同历史时期，确实存在你所说的这几种土地分类标准。1984年，我国颁布了《土地利用现状调查技术规程》，采用两级分类，其中一级类为耕地、园地、林地等8大类。第一次土地调查以及在此基础上开展的变更调查就是采用该土地利用现状分类。从1984年颁布开始，一直沿用到2001年12月。

2002年1月1日起，国土资源部制定了《全国土地分类（过渡期间适用）》。采用三级分类，其中一级分为农用地、建设用地和未利用地3类，也就是《土地管理法》的三大类。二级分为耕地、园地、林地等15大类。自2002年以来，《全国土地分类（过渡期间适用）》有效地应用于土地变更调查及国土资源管理工作中。

2007年国家出台了《土地利用现状分类》国家标准，采用二级分类体系，其中一级类12个，二级类57个。第二次土地调查和年度变更调查采用新国标，开展农村土地调查时，将有些地类按规则进行了一些归并。

当前的国土资源管理工作中已全面采用新国标，但是在某些具体工作中，为了满足工作的连续性，将新国标中的地类按规则归并到农用地、建设用地和未利用地3大类中进行统计。