杨维刚：改革完善制度 坚守耕地红线

王琼杰

要坚守好耕地保护红线，就必须要顺势而动推进占补平衡制度改革。

耕地占补平衡制度是实现我国耕地保护基本国策的一项基本制度，是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一。全国政协常委、湖南省政协副主席、湖南省国土资源厅副厅长杨维刚作为来自国土资源系统的委员，十分关注耕地保护工作。他表示，耕地占补平衡制度对于遏制耕地锐减势头、坚守18亿亩耕地红线、促进土地资源可持续利用和经济社会可持续发展具有十分重大的意义。

坚持耕地占补平衡不动摇

近年来，耕地占补平衡工作出现了一些新情况、新问题。一是耕地后备资源越来越少。部分省份难以在本行政区内实现占补平衡。二是新增耕地质量越来越低。各地新开垦的耕地质量普遍不高，占优补劣现象比较严重。三是对生态环境的影响越来越大。一些地方采取非常规手段补充耕地，带来了水土流失、土壤沙化等生态隐患。

“由于这些问题的存在，一些人开始质疑耕地占补平衡制度存在的合理性和必要性。”杨维刚认为，从经济社会发展全局看，在当前乃至今后很长一段时期内，耕地占补平衡制度都具有不可替代的重要意义，决不能轻言放弃。关键是要积极顺应形势发展，围绕落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地保护红线，不断改革完善耕地占补平衡制度。

对为什么要毫不动摇地坚持耕地占补平衡制度，杨维刚有自己看法。一是粮食安全这根弦不容松懈。我国人多地少，保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。近年来，粮食连年增产，但粮食进口也在同比例增长。有数据显示，将我国进口的粮、油等农产品综合起来算，相当于每年在海外占用了7亿亩左右的播种面积。要解决13亿人口的吃饭问题，不能把饭碗端在别人手里。二是耕地后备资源的现实潜力不容忽视。通过近十多年的大规模开发，大部分土地资源已得到开发，但在新疆伊犁河谷、黑龙江松嫩平原等地，还有大量优质后备资源，耕地开发仍有较大空间。此外，我国现有耕地也有很大的扩容提质空间——据统计，通过土地整治可实现3%～10%的新增耕地率。对占耕地比例2/3以上的中低产田进行提质改造，将大幅提高粮食综合产能，也相当于增加了大量有效耕地面积。三是占补平衡制度的硬性约束能力不容低估。占补平衡制度将耕地补充与建设用地审批相挂钩，实行“以补定占”“先补后占”、“占补平衡”，形成了控制建设占用、促进节约集约、稳定耕地数量的倒逼机制。过去15年的实践表明，耕地占补平衡制度强化了全社会耕地保护意识，有力遏制了耕地面积快速减少态势，优化了土地利用布局与结构。在耕地保护方面，目前还没有比占补平衡更好的替代方案和制度设计。

顺势而动推进制度改革

杨维刚表示，要坚守好耕地保护红线，就必须要顺势而动推进占补平衡制度改革。一是要坚决贯彻中央对耕地保护工作提出的新要求。二是要积极应对“四化”同步发展对耕地保护提出的新挑战。顺应“四化”发展所带来的人口迁徙以及经济结构、产业布局、生产方式的调整变化，构建耕地保护新模式尤其是耕地占补平衡新模式，是当前土地管理的一项重要任务。三是要充分考虑科技进步对耕地建设与管护带来的新影响。一方面，现代农业技术的进步改变了农业生产方式，农业规模化、集约化、现代化程度大幅提高，既提高了耕地单产，使得更少耕地能承载更多人口，也对耕地布局、结构和质量提出了新的更高要求。今后的耕地占补平衡必须围绕现代农业发展组织实施。另一方面，遥感、航测、计算机信息系统等技术手段的广泛应用，极大提高了耕地调查、监测、统计等管理工作效率，使得新的耕地占补平衡管理模式成为可能。四是要认真总结工作实践，为创新占补平衡制度积累新经验。

杨维刚建议，要完善占用耕地补偿制度，将现有的耕地开垦费调整为占用耕地补偿费，并大幅提高征缴标准。国家统一制定具体标准，并根据建设所占耕地的数量、质量的不同等级，探索建立占用耕地补偿费阶梯费率制度，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼机制。在省（市、区）域内不能实现占补平衡的，补充耕地缺口部分的占用耕地补偿费应上缴中央，由中央政府通过转移支付占用耕地补偿费和新增建设用地土地有偿使用费（中央分成部分）的方式，在全国范围内进行统筹平衡。要完善土地整治制度，建立新增耕地储备制度，拓宽补充耕地来源渠道。新增耕地来源应从以开发为主过渡到以整理、复垦为主。取消当前占补平衡制度中对补充耕地项目的资金、地类等不合理限制。不论新增耕地的资金来源、原始地类、获得方式，只要是符合相关规定的，即可纳入新增耕地储备库。只有耕地质量等级达到中等地以上的，才能用于占补平衡。

“要改革占补平衡实施方式，变项目平衡为总量平衡，变数量平衡为数量、质量双平衡。”杨维刚建议，要以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。不再实行项目对应的占一补一制度，以年度为周期，实行县域范围内的耕地占补平衡总量管理。只要符合相应质量要求的新增耕地量多于年度耕地减少量的，即可视为实现了耕地占补平衡。建立完善耕地质量评价体系，对建设占用的耕地以及新补充的耕地，要进行数量和质量双重评价，确保耕地“数量不减少、质量有提高”。

对占补平衡考核制度杨维刚也表示出了特别关注。他建议，建立完善以各级政府为责任主体，以年度为周期，以耕地数量增减、质量升降情况为主要内容，以土地变更调查、卫片执法检查和现场核查为主要手段的耕地占补平衡考核体系。结合数字中国地理空间框架、地理国情监测等重大工程，加快完善现有土地整治和占补平衡信息管理系统，加强对耕地数量变动、耕地质量变化的跟踪监测与统计。进一步强化考核结果应用，将其作为占用耕地补偿费和中央分成新增建设用地土地有偿使用费转移支付、新增建设用地计划指标分配、干部考核评价的重要依据。

生态用地或成新内涵

如何统筹好“耕地红线”和“生态红线”的关系，既不因耕地开发而影响或破坏现有生态系统，又通过保护耕地来提升现有生态系统建设水平，是耕地占补平衡制度面临的新的重大课题。

杨维刚认为，要全面落实生态建设为耕地占补平衡注入的新内涵。生态文明建设是我国现代化建设“五位一体”总体布局的重要组成部分。生态平衡是一个整体的、动态的概念，地球生态系统既涵盖森林、水体、湿地等天然生态系统，也包括耕地这种人工生态系统。要建立耕地与生态用地“退补协调”机制，科学统筹几条“红线”的关系。科学编制和严格实施国土资源空间开发规划，划定生产、生活、生态空间开发管制界限以及耕地、林地、水资源等生态保护红线。按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的原则，统筹国土资源开发与保护，集中连片推进土地综合整治、高标准农田建设和建设用地复垦，变零星开发为规模开发，变局部整治为全域整治，大力优化和调整耕地、建设用地以及林地、水域等生态用地的空间布局与结构。经省级政府批准，允许对集中连片耕作区内的宜耕林地、草地、滩涂、水体以及其他未利用地进行耕地开发。

（作者系《中国矿业报》记者）