推进我国农村土地流转探析

王艳芳

[摘 要]在农村土地快速流转的同时，存在着粮食安全、农民权益保障、拉美陷阱等方面的挑战。因此，实现城乡一体化发展，全面建成小康社会，要建立长效机制，有序推进农村土地流转。

[关键词]土地流转；城市化；农民权益

[中图分类号]F321 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）04 — 0093 — 02

农村土地流转不仅有利于发展适度规模经营，推进农业现代化，增加农民财产性收入，调动农民生产积极性，而且有利于城镇化、工业化的发展进程。因此如何正确认识、有序推进农村土地流转成为事关城乡一体化发展的重要任务。

一、农村土地流转的现状

2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。政策出台之后，农村土地流转的速度逐步加快。据统计，2010年土地流转总面积占整个承包地面积达到13%， 2012年底达到21.2%，全国家庭承包耕地流转总面积达到2.78亿亩。在农村土地流转过程中，逐渐形成了比较显著的特征和模式。

（一）流转特征

当前，我国农村土地流转的特征主要表现在三个方面：非农非粮化明显、区域差异较大、政府和集体作用明显。

1.非农非粮化明显

在市场经济体制下，土地流转有利于提高生产效率和规模化经营程度。由于粮食生产比较效益偏低，市场机制使得流转出去的土地越来越倾向于非农生产经营，特别是非粮食种植，导致耕地“非粮化”和“非农化”。在逐利冲动下，新型主体和工商资本进入农业越来越普遍，大多从事高效农业、或者非农产业。目前粮食播种面积能够保持相对稳定，一定程度上是因为还有大量普通农户在务农。近年来，农户间流转的比重持续下降。在全部流转耕地中，2010年流转入农户的占68.8%， 2012年占64.7%。同时，流入企业的比例逐年上升，2010年占8.0%，2012年占9.2%。基于广州的调查表明：流转前用于种粮的农地所占的比例为48.15%，而流转后仅为4.55%，降低了43.6%。〔1〕

2.区域差异大

我国幅员辽阔，不同地域经济社会发展水平存在较大差异，从而导致各地土地流转进程表现出较大的差异。整体表现的趋势是：易于集中连片、规模化生产的平原地区的土地流转率较地势复杂、零星分散的山地丘陵地区高；经济发展迅猛的地区较经济落后地区土地流转率高；地理位置优越的城郊土地流转比偏僻边远地区高。2012年，耕地流转面积占耕地承包面积比重最高的省级行政区域是上海市，比重是60.1%，其次是江苏、北京、浙江，分别是48.2%、48.2%、42.9%，均远远高于全国平均水平的21.2%。

3.政府、集体作用明显

无论是在发达地区还是偏远落后地区，政府、农村集体在土地流转中都发挥着重要的作用。法律规定土地归“农民集体”所有，而具体谁代表农民集体法律并没有明确界定，地方政府、村集体组织基于政策主体、信息、人力资本等方面的优势，往往成为集体土地流转过程中的主导者。政府从政策引导、市场主体培育、产业扶持和建立土地流转支持和保障体系等多个方面影响农村土地流转，特别是2004 年国务院出台“增减挂钩”政策后，地方政府促进农村集体建设用地流转的内驱力大大增强，形成了各具特色的流转模式。

（二）流转模式

目前，农村耕地流转的主要方式有转包、出租、互换、股份合作、转让流转等。地方政府在推进土地流转过程中，积极探索，形成了比较有代表性的流转模式。

1.珠三角农村股份合作制模式

农民通过土地承包权获得配置股权，将手中的土地交给村集体成立的经联社或经济社统一经营。经联社或直接出租土地，或建成厂房出租。土地入股，农民的土地经营权物权化；农民变股民，凭股权证定期分红；建立“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权新机制。

2.成都“还权赋能”模式

还权赋能的字面含义是归还财产权利，并赋予更完备的产权权能，就是农村集体土地的使用权、经营权还给农民，派生出来的转让权还给农民。在全面确权的基础上，农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权可以规范流转，土地指标可以交易。

3.土地信托模式

土地信托，指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托于受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润作为信托受益分配金交付给受益人。

4.重庆地票模式

所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得，将之用于开发，实现城乡建设用地空间上转移、价值放大， 克服了农村建设用地交易存在剪刀差的缺陷， 地票价格的高低直接与拍卖价格挂钩，无论是靠近城市的郊区土地， 还是偏僻的远郊区县的土地， 都有可能获得大体相当的土地价格。

二、农村土地流转面临的挑战

农村土地流转，目的是要提高土地的产出效率，现实中也确实产生了较好的经济效益。与此同时，随着土地流转规模的扩大，我国也面临着一些现实的挑战。

（一）粮食安全如何保证

农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，确保粮食安全是农业政策也是农地制度的重要目标。确保粮食安全，必须保证耕地数量不下降，即严守18亿亩耕地红线，确保粮食种植面积。一般来说，通过农户之间自主自由交易实现流转的土地会保持原有用途。而通过乡村集体提供中介服务流转的土地一般会改变土地原有用途。目前存在的几种主要流转模式，没有任何一种模式的主要目标是提高种粮积极性、稳定种粮面积的。当前，农户间流转的比重持续下降，流入企业比重逐年提高，特别是如果大规模流转，市场机制作用下比较利益的驱动，对粮食种植面积将带来现实的挑战。

（二）农民权益如何保障

土地流转是一项系统工程，“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障。在农村土地流转中，农民群体地位存在先天的弱势，话语权小，容易受到土地发包方或基层政府以及土地受让方的侵害。发包方或基层政府往往以土地规模经营等为借口，以低价租用、强行反租、强行转让等手段获取租金利益或是克扣农民土地流转收益等，使得农民的土地流转收益受到严重侵害。总体而言，农民集体所有权“有点虚”、土地承包权“有点轻”、流转收益权“有点低”、话语权“有点小”、合作利益权“有点险”。 〔2〕

（三）拉美陷阱如何避开

巴西、阿根廷和乌拉圭等拉美国家在殖民地时期产生的大地产制度在独立后仍被保留。土地高度集中推动工业化快速发展过程中收入分配差距迅速扩大，当占大多数的农民无法提高收入水平、只能住贫民窟时，其经济发展的基础不足、后劲不足，进而陷入中等收入陷阱。当前，我国服务业吸纳就业能力弱、制造业产业结构低端化、农业规模化经营矛盾相对较小，土地仍然是农民最重要的社会保障。而目前的土地流转方式使“贫者越贫，富者越富”，固化了农村阶层结构。〔3〕在社会配套措施没有完善的情况下，大规模快速推进土地流转，陷入“拉美陷阱”的风险较大。

三、有序推进农村土地流转的建议

当前，农民对土地的依赖性较强，又缺乏有效的保障体系，快速推进土地流转，失地农民就有可能出现无房、无地、无保、无业，从而对社会不满，引起社会动荡。因此，促进农村生产力发展，推进城乡一体化进程，就必须有序推进农村土地流转。

（一）完善农村土地产权制度

土地的有序流转，必须明确土地产权。产权的界定对资源的配置及使用效率起着决定性作用， 是一切产权制度安排有效性的根本前提。因此，必须在法理和实践上对农村土地产权进行界定，对农民土地承包经营权的期限进行明确，降低不确定性和农民的预期，提高流转的期限，促进规模化经营。加快推进农村土地产权的确权颁证，在完成农民承包土地确权颁证工作的基础上，赋予农民清晰而完整的土地产权， 保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分的完整权能， 探索农民以转让、出租、入股、抵押和担保等实现土地产权的具体形式， 以最大化农民的土地财产价值。

（二）建立完善农民权益保护机制

保护农民权益，就要提高农民保护自我权益的意识和能力，拓展农民权益保护的途径。一是建立农民利益表达能力提高机制。采用政府购买公共服务的方式，为农民免费提供法律服务，提高农民的组织化程度及其在土地流转中准确表达自身利益诉求的能力和谈判的能力，引导农民采用适宜的表达方式与技巧维护自身在土地流转中的利益。二是健全农地流转中的利益表达机制。完善组织化表达渠道和公开舆论表达渠道，打造土地流转中的利益表达平台，建立农地流转中公众利益表达与政府回应的互动机制。三是建立土地流转收益分享机制和社会保障机制。在农地大规模流转的地方，推行以土地经营权入股的方式进行流转，让农民分享土地收益。对于自愿放弃全部农村土地承包经营权的农民，政府应将其及时纳入社保范围，享受市民待遇。对于农村建设用地流转，要根据具体情况，置换城市住房。

（三）建立规范透明的农村土地流转市场体系

规范透明的土地流转市场体系是土地有序流转的组织保障。一是形成土地流转市场网络。逐步建立土地流转平台和县乡村三级土地流转市场，实现流转信息上网，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。二是规范流转程序，进一步加强农村土地承包经营权流转管理，规范农村土地经营权流转行为。政府要对农民承包地发放确权证书，规范土地流转合同，避免发生因时间长、合同责任义务不清、原因不明等情况所导致的纠纷，维护土地流转双方的合法权益。三是激励土地流入主体种粮的积极性，将种粮补贴的补助对象确定为直接经营土地的农民，并将补贴更多倾向于种子、化肥、农机等方面。四是强化土地流转监督机制。加强耕地流转用途的监督，流转的土地不能改变土地性质，对于改变用途的要坚决进行纠正。

（四）完善农村成人教育培训激励机制

实行免费教育或者给予补贴，激励广大农民积极参加成人教育培训，增强其可持续发展能力。一是培育新型职业农民和现代家庭农场主，可采取补贴学费、学习合格给予认证等方式，激励农民参加培训。对学习完一定课程、符合一定标准的学员，颁发特定的证书，作为享受农业支持政策、特定领域准入（如成为家庭农场主）等的凭证。二是免费对所有农民提供法律、经济、管理等方面的培训，提高其在土地流转过程中维护自身权益的能力、表达自身利益需求的能力和谈判过程中的技巧。三是多途径提高农民职业技能，针对从事农业还是其他行业，利用现有的职业教育资源，有针对性地提供培训，采取免收培训费、其他费用自理的方式进行，提高农民的就业能力。四是加强土地流转前后农民的教育培训，从思想观念、生活方式、就业技能等方面进行全面培训，使其融入城市生活，真正市民化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈利昌，李帅.农村土地流转的现状及完善对策〔J〕.农村经济，2012，（12）：90-92.

〔2〕何红卫，余爱民，胡小芳.土地流转七个重大问题〔N〕.农民日报，2013-10-29-04.

〔3〕余练.大规模土地流转与农村阶层固化〔J〕.中共杭州市委党校学报，2013，（3）：73-79.

〔责任编辑：史焕翔〕