应然与实然：民间福利组织服务困境的多维解读

摘要： 研究发现，本应兼具政府公平、市场效率和社会价值特点的民间福利组织在实践中却存在价值理念与营利化倾向的矛盾、服务质量提升与维持的争议、资源竞争与政策倡导的纠结。限制民间福利组织在多元福利供给中发挥应有作用的症结焦点在于不健全的组织生态环境。为更好地发挥民间福利组织公共服务提供和公共利益表达的功能，应本着“权责相当”的原则，从顶层设计层面进行制度整合，通过教育进行公民合作意识的引导和培育。

关键词： 民间福利组织；服务困境；组织生态环境

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2014）04-0058-07

随着政府管理体制改革向着“小政府、大社会”方向推进以及社会福利改革“社会福利社会化”原则的提出，非政府组织或者社会组织在提供福利服务方面的潜力成为学术界和实务界热议的焦点。社会福利社会化的核心是在国家、市场、公民社会与个人家庭之间进行福利责任的重新划分，鼓励社会力量参与到福利服务中来，与政府、集体和家庭一起承担起福利服务的责任。一时间，培育社会组织特别是服务型社会组织成为政策倡导的主体，正是在这一背景和号召下，民间福利组织有了快速发展，涉及了养老领域、残障康复领域、青少年服务领域等。当前，虽然诸多文献对民间福利组织发挥的多重作用进行了洋洋洒洒的论述，但却没有足够的实证研究来探讨这种被寄予厚望的组织功能在现行体制背景下能否实现，或者来探究现行制度环境中哪些因素限制了民间福利组织在多元化的福利体系中扮演恰当的角色，承担更为重要的功能。因此，笔者利用2012年6月至8月对安徽合肥、山东济南和青岛、江西南昌和万载、江苏南京、苏州、张家港、广东深圳等地20个社会组织①中一个专门为智障儿童及其父母提供服务的典型个案资料，同时辅以笔者对其他地区相关福利组织的研究资料，探讨了民间福利组织在服务提供和政策倡导方面遇到的困境，检视造成困境的症结所在，并对未来民间福利组织服务环境优化的路径进行深入剖析，以期为民间福利组织未来更好地发展提供经验借鉴和方向指导。

研究中国社会组织、非营利组织或者非政府组织的学者在概念使用上存在着一定程度的交叉和重合，因此，学术研究领域，根据组织与政府关系的密切程度，将非营利组织分为“官办”“ 半官方” 和“民办”三种。[1]根据组织的生成路径，把非营利组织分为“自上而下型” “自下而上型”和“外部输入型”。[2]因为官办或者半官方的组织多是自上而下建立起来的，他们的主要任务是帮助政府履行某些职能，起着支持和配合政府的作用；而民间组织一般是基于民间的动力需求创办的，以自下而上的方式代表着社会的利益，主要任务是回应社会的某种需求。本文选取的C社会工作机构就是纯民间的社会福利组织。因此，这类组织在为其服务对象提供服务、为他们利益呼吁和政策倡导方面面临的困境和局限性，也就能突出反映当今中国民众通过公众参与来为弱势群体进行利益表达和争取更多福利的有限性。

一、寄予厚望：民间福利组织

“三位一体”的应然特质

在内地，民间福利组织大规模的发展始于20世纪90年代。20世纪90年代，随着中国计划经济体制向市场经济体制转变，政府管理体制的改革目标也确立为“小政府，大社会”，构建服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标。与此同时，经济增长催生了社会领域的变化，人口流动与人口老龄化带来的问题日益显现，这些变化的直接后果是公共服务需求的多样化。民间福利组织承担一些政府和企业无力做、不愿做、做不好或不常做的社会领域的工作，在福利领域发挥着拾遗补缺的作用。它展现的是从无到有、从零星的东部少数发达地区到中西部地区拓展的图景。特别是2007年开展社会工作人才队伍建设以后，民办社会福利组织向专业化方向又迈进了一大步。NGO 历来被认为是促进公民社会发育的积极力量。[3]理论上，作为福利三角中来自社会的力量，它秉承着公民社会的价值理念，并将其付诸于具体的社会服务实践中，学界和政府寄予了它较高的期望，它是兼政府公平、市场效率同时秉承独有价值理念的完美化身，从技术取向看具有“三位一体”的特征。

（一）兼顾公平

社会政策的核心是权力和公平。各种社会服务是作为公民权力提出的，而不是作为恩惠给予的。社会转型期经济与社会政策之间的不协调，导致部分社会成员处于弱势状态，如何确保他们的基本权利，争取和维护起码的社会公正，成为政府首要解决的问题。民间福利组织被作为提供和传递福利资源的有效途径，也被赋予了实现社会公平的重要使命。组织使命决定了实践中它主要面向社会弱势群体，以福利服务为本，以社会公平为基础，以社会进步为目标，致力于解决人们在成长和发展中所遇到的各种困难，谋取人的发展与社会进步。在提供社会服务、维护社会公平方面发挥着不可替代的作用。此外，国际经验也证明，民间福利组织在服务过程中与服务对象形成的互惠、信任、合作等规范，是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本和前提条件，在推动民主政治建设、维护和促进社会公正方面，也发挥重要的作用。由此可见，民间福利组织肩负着协助政府实现社会公平的使命。

（二）兼顾效率

除了肩负着实现社会公平的目标，民间福利组织与市场上其它的组织一样，也要遵循市场的游戏规则——讲究效率，讲求经济的存续性。虽然它是非营利组织，其运作并不是为了产生利益，但是，不为了产生利益并不等同于不讲求效率。潜意识中我们已经赋予民间社会组织实现服务供给高效性的重任。正因为这样，植根于西方社会理论和实践模式的“政府购买社会组织服务”才被极力推崇，成为基层政府公共服务创新的大胆尝试，它的前提预设就是承认它有利于提高公共物品的高效率供给。理论层面上，民间福利组织具有成本低、服务方式灵活、效率高的优势，这些优势使它们在满足弱势群体的多元需求、缓解社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。效率正是保证非营利组织能够发挥应有作用的关键，民间福利组织只有在有效实现公共利益的前提下，才能消除市场经济的副作用，得到市场和社会的认可，有效实现公益资源的合理配置。因此，要能在市场上生存，民间福利组织必须遵循市场的游戏规则，责无旁贷地体现高效性。

（三）兼顾价值理念

在“三位一体”的特征中，民间福利组织还必须秉承一定的价值理念。韦伯将社会行动分为工具理性、价值理性、情绪理性和传统理性。民间福利组织在市场运行过程中的效率性体现了工具理性的原则，而其价值理性也是民间福利组织的内在属性。民间福利组织是意识形态建构的组织，追求信仰效用最大化，扮演公共服务机制的角色。[4]其组织目标的公益性是它的根本价值准则，也是推动组织发展的核心能力。民间社会福利组织以为社会弱势群体提供服务为主要活动内容，对因各种制度安排而排斥或遭遇不公的群体实现某种平等，满足一定的需要，机构崇高而神圣的价值使命使其在服务过程中体现着强烈的价值关涉性和伦理特质并践行社会正义。

二、无奈的现实：民间福利组织

服务的实然结果

国家在诸多福利领域的退出，给民间社会组织的成长留下了一定的生存空间，不管是自觉还是被动，大量民间福利组织开始进入公共服务领域，在不同领域开展服务。被寄予厚望的民间福利组织能否担此重任？在权威主义政府占优势和社会组织整体处于相对弱势的环境中，学者和政府期望的“三位一体”的特征究竟是真实的图景还是一种美丽的幻境？

N市C社会工作机构是专业化的民间社会福利组织的一个典型代表。地处东部沿海的N市是个省会级城市，文化底蕴厚重，经济发展也位居全国前列。经济的发展带动了居民对社会服务特别是特殊群体服务需求的迅速增加。C社会工作机构正是在这种背景下成立的。该机构是一基金会下的分支机构，注册为民非，成立于2002年初，是基金会的同仁、社会工作者及部分特殊群体的家长参照海内外相关组织后发起的一项人道主义努力。机构有6名工作人员，包括2名专职社工、3名专职老师和1名生活老师。其资金的来源主要包括很少量的政府补贴、基金会投入、提供服务收入（包括学费等学费）、社会捐助等。其服务对象主要来自江苏、安徽等地。目前机构有38名儿童和青少年，他们都有不同程度的智力障碍和精神障碍。C社会工作机构的实际发展，处处展现着无奈，与“三位一体”的理想目标相差甚远。

（一）价值理念与服务需求的矛盾

作为兼具公平、效率和秉承专业价值伦理的C社会工作机构把其理念宗旨定位为：人人生而平等，人人均享生存发展空间，人人各有潜力，全人关怀，资源普世分享。但调查中发现，虽然C社会工作机构的资金来源一部分来自政府，另一部分来自社会捐助，但由于政府资金没有稳定性和制度化的保障，社会捐助也具有非常规性，很多与C社会工作机构类似的民间福利组织对他们提供的服务进行一定的低偿收费。这样做的后果是把很多的确需要接受服务但却付不起费用的群体排除在外，违背了机构的价值理念，也不利于社会公平的实现。

访谈中，C机构某负责人说：“我们机构尽自己所能去做，因为是非营利的嘛，所以收费很低。但是就是这样，也还有人出不起这四五百元。机构想帮助那些需要服务的人，可谁来办呢？人来办，人来做这些事情嘛，如果你不给他报酬的话，那他怎么生存呢？”机构在实际运作过程中不得不面临价值理念与现实需求间的矛盾，陷入两难境地。现实中，机构价值理念在公共利益的实现过程相当复杂。当公益目标进入实施阶段的时候，在原有的“价值理性”的基础上，就需要引入“工具理性”，通过严密的组织结构、合理的制度安排和高效的项目运作来加以实现。由于目前政府对有特殊服务需要的群体并没有专门的补助，除非他们符合最低生活保障线的补助标准，可是城市低保享受的政府补贴在维持基本生活外，不足以支付任何在此之外的物品或者服务。所以，大部分民间福利服务组织只能将服务定位在一般水平上，以照顾大部分普通服务的支付能力。C机构提供的服务包括：发展评估、半自理训练、自理训练、职业训练、全托日托服务、节假日特需服务和社会活动参与等。但由于实际人力资源和经费的限制，机构主要提供日托服务，虽然深知服务对象需要较高层次的自理训练和职业训练，但往往心有余而力不足。民间福利组织的存在和发展必须要以共同性为机轴才能发挥其应有的服务功能，这种共同性就是民间福利组织必须清楚地认识到其服务主要面向大部分普通中国人的支付能力这一事实。

（二）服务质量维持与提升的争议

从理论上讲，不收费而提供免费服务的福利组织在保证服务对象满意度方面承担的义务较小，而收费的福利组织按道理说应面临较大的来自服务使用对象监督和满意度考核方面的任务，然而情况也并非如此。

访谈中，问及服务对象家长对其服务满意度时，C机构一位社工说：“大部分家长对我们的服务都挺满意的，觉得每月花几百块钱把孩子放到这里挺放心的，他们就可以做自己的事情了。但是要是按照国外的服务标准，我们其实还差很远呢。”由于当前收费的民间福利组织服务对象主要面向大部分普通中国人的支付能力，因此他们在服务上不断创新并实践各种新的服务模式的能力就受到了很大的限制。在香港，服务对象家长起着服务对象代言人的作用，监督机构的表现，督促机构不断提升服务质量。而在中国，家长首要考虑的是自己的支付能力，不愿意也不希望主动承担监督的作用，因为在没有政府补贴的情况下，服务质量的提升意味着收费的增加。不仅看不到使用者要求改进服务，反而看到机构管理者抱怨服务对象家长阻挠他们提高服务质量和雇佣高素质的工作人员。C机构某负责人说：“2007年底，在家长交流会上，我们提出想聘请更有经验的生活老师来照顾孩子，遭到大部分家长的反对。有家长说，只要不提高收费，我们当然乐意。我们机构只有上面基金会的部分支持，没有稳定的资金来源，不提高收费就不可能支持更高水平的服务。”机构从提升服务能力和建立服务品牌出发，力图通过人力资源和专业技术提升来得到服务对象的认可，因为“组织拥有的人力资源特征和专业化技术是市场化动员公众参与的主要影响因素之一”。[5]而在大量潜在服务需求变成现实需求前，没有其他稳定的资金来源，现有的服务对象的意见就成为影响机构发展决策的重要力量。

（三）资源竞争与政策倡导的纠结

在资源十分短缺的情况下，公办福利组织和民间福利组织因为资源竞争会存在鸿沟。由于公办福利组织体制内的优势，民间福利组织明显处于劣势。而处于同样地位的民间福利组织之间也存在诸多不团结的现象。会争取政府部门给予的特殊照顾、争夺社会捐助以及媒体关注等。这种状况很不利于民间社会福利组织联合起来，作为弱势群体的利益倡导者，来履行其促进社会公平的职责。

当问及与政府部门和其他民间服务组织的关系时，C机构另一负责人说：“因为国家并没有明确规定哪个政府部门有支持民间福利组织发展的义务，所以为了争取资源，必须得与政府部门搞好关系。像我们和区民政局、街道、区残联和市残联打交道比较多，维持好关系，有项目或者经费的时候他们也会先想到给你。拿了钱不能到处嚷嚷，要不然其他机构也去要，下次就不会那么容易再给你了。”而当问及“你们有没有代表服务对象向街道或相关残疾部门提某些利益方面的要求或批评性的意见”时，这位负责人说：“说真的，这个我们不敢也不太愿意，我们能做的就尽量去做，不能做的就不做。就我们一个机构去提也没有什么大的意义。”

由此可见，民间福利组织的生态环境整体较差。当NGO为自我提升型价值观所主导，它将倾向于对权力、社会声望以及项目资金等资源的占有和控制，继而与其他主体出现对峙、冲突或控制的情形，而组织之间亦容易形成消极型生态关系，最终对公民社会的发育产生扭曲。[6]因此，对于单个的民间福利组织C机构来说，自我提升型价值观主导下的上述做法是一种比较简单而快速的促进自身利益的方法。当一个民间福利组织确实从政府那里得到了特别的照顾，明智的方法就应该向其他民间组织隐瞒这种情况。C机构负责人明白与政府而不是其他福利组织保持密切的关系对自己机构的发展更有利，但是这种状况导致民间福利组织很难团结和采取一致行动，来代表弱势群体的利益对政府现行的政策和做法提出意见，因为这可能损害它与政府之间已经建立起来的良好关系，最终损害自己的利益。民间福利组织很难采取集体行动来实现政策倡导的职能，也与中国的政治文化和公众参与模式有关。有学者指出，中国的政治机制在许多方面都是鼓励个人化的行动而非集体行动，虽然政策鼓励公民通过“适当的组织渠道”来追求他们合法的个人利益，但是官方认可的利益表达方式在引导公民政治参与方面很成功，他们相当有效地抑制了公民采取集体行动或对抗性行动来追求利益。[7]

以上分析昭示，当前民间福利组织服务之现状仍然不容乐观，存在诸多的困境。主客观条件的限制，使得出身于民间、基于民间的需求创办的、本应代表社会利益的民间社会福利组织在面对资源之困的烦恼时，表现出无奈和妥协，“三位一体”的特征只在某种程度上得到了实现，理想目标要成为现实还要经历漫长的道路。

三、张力的延伸：民间社会福利组织服务优化之思考

如上文所述，在社会福利领域，民间福利组织在提供具体服务和推动社会弱势群体利益获得方面存在着一些局限，但是这不等于否认民间社会福利组织多年来在满足社会弱势群体的社会福利需求和提高政府及社会对他们的关注方面已经做出的积极贡献。文中涉及的大部分问题准确地说，不全是民间福利组织的内部问题，也不是民间福利组织拒绝履行其应有的职责，而是不健全的外部环境造成的。因此，要想突破民间福利组织服务存在的困境，需要厘清以下3个关键问题，从顶层设计层面改善民间福利组织的组织生态环境，拓展其发展空间。

（一）权责相当而非权责分殊

在社会政策关怀中，社会福利或社会服务是一个主要的焦点。任何国家或社会中的社会政策实践都是在特定福利意识形态指导或影响下实施的。福利意识形态是在一个国家或社会中，有关政府、市场、社会组织及个人等不同行动者在社会福利方面扮演的角色和应承担的责任。[8]受福利多元主义的观点影响，20世纪90年代开始，国家在福利供给方面角色和职能开始发生变化，特别是“小政府、大社会”管理体制改革目标的确立，福利责任在政府、市场与社会三者间重新分配。政府、市场与社会占有资源与承担责任间存在着密切的关系，占有资源越多，承担责任也应越大，反之亦然。由此可见，政府、市场与社会三者间的责任大小与责任边界不是固定的，而是视资源占有情况而定。“权力与义务对等”是处理政府、市场与社会三者间关系时应遵循的基本原则。

福利责任的重新划分使得社会承担了更多的责任，也促进了民间福利组织的生长。但是这种责任的转移并没有直接带来权力和资源的转移。“小政府、大社会”是政府执政理念转变的一种尝试，它的推进是一个渐进的过程，所以，目前还没有从根本上改变“大政府、小社会”的格局，政府在权力资源方面仍然处于绝对的主导地位。权势者在运作变更中都体现出一种“选择性适应”功能，即在“抓”的时候“集权不集责”，而在“放”的时候又“放责不放权”。结果是权力部门的公共责任越来越弱，而垄断资源的“部门权力”却越来越大。作为“大社会”重要力量来源的社会组织，其权力不是主要来源于自我发展，很大程度上来源于政府部分权力的让渡。[9]不平衡的权责关系限制了社会组织特别是民间福利组织的生存和发展空间。因此，政府应转变理念，本着“权责相当”的原则让渡权力和资源，以便从根本上为民间福利组织承担起应有的责任提供资源保障，使其自然而然地、自动自发地配合政府的工作，响应政府的组织、号召与政策执行，共同实现公共服务这一价值目标。

（二）顶层设计与制度整合

政府理念的转变只是突破局限性的基本前提，还要从顶层设计和制度层面保证资源和权力能落到实处。一方面，政府在社会政策层面体现了对社会组织发展和重要性的认识，如1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、修订的《社会团体登记管理条例》，2004年党的十六届四中全会立足加强党的执政能力建设中的要求，2005年党的十六届五中全会明确要求“规范引导民间组织有序发展”等。②另一方面，也从一些规定意见中提出了相对较为具体的优惠和支持政策，③但是政府的社会福利行为受到其组织结构、组织资源、组织目标和意识形态的影响，政府在资源能力上也很有限。

政府资源能力的有限性表现在“无资源的优惠政策”上，即使设立了相关优惠政策，也没有实施优惠政策的能力，制定政策的政府部门并不直接控制优惠性的资源，因此表现为有政策无行动的情况。例如，2000年《关于加快社会福利社会化的意见》中明确指出，对于民办养老机构要给与社会福利机构用电、用水、电信、医疗等方面的优惠，但是民政部门本身并不直接掌握这些资源，也缺乏协调的能力。所以，看似优惠的政策因为缺乏制度上的保证在实际中无法有效发挥作用。随着执行层面存在的问题不断凸显，实施办法等也越来越细化，但仍有不足之处，如2012年3月民政部印发的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中明确规定，要“优先考虑有地方财政资金、福彩资金和社会资金资助的项目”。由于目前中央和地方实行的是“财政收支两条线”的改革，地方性质部门为了既得利益，往往害怕要求地方配套，因而不支持，不太愿意配合。目前，重点不是缺少制度，而是通过对已有的制度要素整合，形成科学、严密的系统和体系，完善规定和实施细则来约束相关部门配合执行，做到责任到部门，便于操作和执行。从制度层面保证资金等优惠政策落到实处，才能使民间社会福利组织有能力协助政府更好地提供公共服务，改善民生。此外，作为资源掌握方的政府、爱心企业、基金会等，要警惕人为地制造出容易引发争斗的社会声望、权力等自我提升型资源，尤其是项目资金。

（三）公民意识的培育与引导

民间福利组织是以自下而上的方式代表着社会的利益，主要任务是回应社会某种需求的社会组织，与一般社会组织一样它也肩负着公共性的重任。德国学者康保锐（Berthold Kuhn）认为，“公民社会参与者是作为主体利益代言人和社会服务提供者而进行各种活动的”。[10]因此，社会组织的公共性，其实涉及的是社会组织所开展的活动与公众、共同体（集体）之间的关联程度，也可以说涉及的就是社会组织在公共空间中角色与功能的塑造和发挥问题。[11]综合来看，社会组织在公共空间应该发挥公共服务提供和公共利益表达或倡导的角色。而现实中，虽然公共服务方面存在一定的局限，但至少是存在的，而政策倡导和利益表达方面显得更为孱弱。这种现象并不像帕特南（Robert D. Putnam）所言的景象，“大量的二级社团组成的密集网络增进了 20 世纪政治学家所说的‘利益表达和‘利益结集。”[12]这与历史文化传统有关，也与国家权力的结构和运作存在着密切的关系，正如前文中所述“与中国的政治文化和公众参与模式的个人化特点有关 ”。

为此，要想促进社会组织特别是民间福利组织公共性的良性生长，一方面，国家需要深入到公民意识培育和引导的层面，这就需要在政治结构中进一步导入民主价值，培养公民之间的合作精神。阿尔蒙德等学者发现，教育可能是政治文化变革的重要源泉，它将会使人们变得适合于新的政治社会和政治行为模式的进程。[13]在培养合作精神的过程中，应该借鉴西方成熟公民社会的经验，同时也要挖掘中国传统文化的精髓。在此过程中，政府要充分认识到公民权利的重要性，并积极采取措施保护公民权利，倡导公民对公共事务的民主参与意识，并通过相关制度的完善来实现公民参与。通过公民教育和公民权利保护来培育构建有利于社会组织公共性成长的环境，更好地实现政府、公民和社会组织间的互动。另一方面，民间福利组织自身也需要清晰地区分公民社会核心价值与自我提升型价值观的本质区别，努力提升自己，实现从自我提升型价值向公民社会价值的超越，真正成为促进社会健康发展的积极力量。

中国民间福利组织受到资源与制度的双重制约，在服务提供、利益表达和政策倡导方面的表现不尽如人意，被赋予的实现公平、效率，秉承价值理念的重任难以实现，但是并不能因此完全否定民间福利组织存在的意义和价值。在公民社会发展刚刚起步的中国，外部制度环境和组织生态环境的改变将是一个长期、渐进的过程，应该给予政府和民间福利组织更多的时间和包容。对于不断出现的更多的民间福利组织来说，在既有条件下究竟是“为”还是“不为”，即便是“为”，又如何能更好地“为”，这是一个非常值得探讨的问题。有时危机也是契机，关键是能否抓住机遇，实现从危机到契机的历史性转变。

① 调研的社会组织为：合肥及人社会工作服务社、合肥民生社工服务社、南昌宏宇社工服务社、南昌郁金香社会工作室、万载百合社工服务社、济南基爱社会服务中心、济南山泉服务社、青岛爱益普社会工作服务中心、青岛新市民之家、苏州12355服务台、苏州机构社工服务中心、苏州自强服务总社、苏州清流社工网、张家港爱心义工分会、张家港快乐蒲公英、南京协作者、南京玄武区社会工作服务中心、爱得慈幼院、深圳社联社会工作服务中心和深圳阳光家庭综合服务中心。

② 2004年，党的十六届四中全会立足加强党的执政能力建设中要求，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”2005年，党的十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确要求“规范引导民间组织有序发展”。到2007年，党的十七大首次在党的政治报告中对如何更加积极地发挥社会组织的作用做了专门论述，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2008年，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。2012年，十八大报告中提出：要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

③ 2012年3月民政部印发了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》的通知，就服务项目申报办法、执行办法以及管理办法做了详细规定。

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（文字编辑：王香丽责任校对：徐朝科）