政府信息公开诉讼制度探究

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》为我国政府信息公开诉讼制度初步确立了一定的雏形，然而在行政法治实践中其仍然暴露出种种问题和缺陷。针对这种现象，本文通过对国外相关规定的介绍提出了完善我国政府信息公开诉讼制度的几点建议。

关键词：政府信息；政府信息公开；行政诉讼

一、 政府信息公开行政诉讼制度概述

2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（ 以下简称《条例》） 明确规定了政府信息公开诉讼的救济方式，凸显了我国政府借鉴国际先进政府信息公开理念和制度，打造“阳光政府”、“服务型政府”的现实决心。但作为一种新型的行政诉讼，在当前中国的法制框架下，该条例的相关规定无法与现行的行政诉讼制度顺利对接，面临着诸多诉讼困境。

政府信息，一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息公开是人民主权这一宪法性原则在国家行政领域的具体体现。[1]政府信息公开诉讼是指（信息公开权利人在请求公开有关行政信息的过程中，因不服公开义务人对特定信息的作为（ 包括拒绝公开及部分公开）或不作为（ 包括不予受理及不作决定） 而提起的行政诉讼），是行政诉讼的一种特殊方式，是救济和保障公民知情权、监督政府依法行政的最后一道防线，具有其他救济方式不可替代的作用。

二、 我国政府信息公开行政诉讼制度现状

我国《政府信息公开条例》在第9条至第12条明确规定了应当予以公开的政府信息。2012年4月28日国务院办公厅发布了《2012年政府信息公开重点工作安排》，对于政府信息公开行政诉讼做出了具体规定。《条例》第三十三条明确规定了政府信息公开救济方式为行政申述、行政复议及行政诉讼，并将行政诉讼作为政府信息公开最终救济方式，从而在形式上完成了与我国《行政诉讼法》的衔接。但由于该《条例》欠缺对政府信息公开诉讼的具体规定，加之我国《行政诉讼法》对《条例》的施行缺乏充分准备，导致我国的政府公开诉讼面临诸多困境，主要表现在受案范围、原告资格、管辖及审理方式等方面。

（一） 受案范圍

法院应当受理的五类政府信息公开行政诉讼：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（五）其他具体行政行为侵犯其合法权益的。[2]

（二）被告的确认

对国务院部门、地方各级人民政府以及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息的行政行为不服，那么做出答复的行政机关即为该诉讼的被告，在规定期限内没有作出答复的，以受理该申请的机关为被告。若对政府或者法律、法规授权的具有管理公共事务只能的组织主动公开信息的行政行为不服，则以该行政机关作为被告起诉。

（三）举证责任的分配

本《规定》对被告的举证责任也做了详细的规定。被告承担的举证责任有：1、拒绝提供政府信息的，应对拒绝的根据及履行法定告知和说明理由义务的情况进行举证。2、为了公共利益而公开设计商业秘密、个人隐私政府信息的，对于公共利益的认定和不公开可能对公共利益产生重大影响的理由承担举证责任。3、和原告相关的政府信息记录，被告拒绝更正，对拒绝理由举证。

（四）审理方式

人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。可见，对于该类行政案件，没有严格的审理方式限制。

三、 美、日政府信息公开诉讼制度的发展与启示

随着民主法治理念与实践的发展，现代国家的政府信息公开立法中均普遍建立了政府信息公开诉讼制度美国在1966年出台了《信息自由法》，其后出台了《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等法律文件，已经形成较为完备有效的诉讼救济制度体。日本的政府信息公开诉讼制度亦有突出表现，其政府信息公开诉讼主要围绕着《行政案件诉讼法》及《信息公开法》等相关法律展开。美国、日本等国家在政府信息公开诉讼制度的发展中，已逐渐发展和形成了诸多法律规则，在政府信息公开诉讼的受案范围、原告主体资格、管辖及案件的审理方式等方面形成了不同于其他行政诉讼案件的特有规则，为世界各国所纷纷仿效。

基于人权保障及监督行政权的双重目的，世界上大多数国家原则上均采取对行政诉讼受案范围做相对较为宽泛的规定。美国对于司法审查范围的界定采用的是（可以审查的假定）原则，即一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。日本的《行政案件诉讼法》对于受案范围的模式采用的是概括式的规定，其《信息公开法》中的公开请求权的对象是行政机关所拥有的全部文件。在原告主体资格方面，依美国《信息自由法》的规定，任何人申请机关提供文件遭到拒绝时都可以作为原告起诉，即没有起诉资格限制。日本的《信息公开法》的目的在于实现公共利益，是一种客观法律制度即使不存在权益保护的必要时，国民或市民也可广泛地行使信息公开请求权。在信息公开的情况下，即使是与请求人的主观利益无直接关系的文书，也能成为请求的对象。关于具体的信息，虽然没有固有的主观性利益，却广泛地对居民承认请求该信息公开的权利。信息公开制度的特色就在这里。

四、我国政府信息公开行政诉讼制度完善建议

（一） 有关《条例》及《规定》的法律位阶方面

在我国，对于政府信息公开，最高法律文件仅为条例，法律位阶较低。这样一部对当事人权益有重大影响的法律文件应以更高的姿态呈现，否则当其与上位法冲突而上位法不利于当事人权利行使时，对公民、法人或者其他组织的保护就显得力不从心。

（二） 有关原告资格方面

对于诉讼中的原告资格，应借鉴美国法律相关规定，对于政府主动公开的信息，只有具有利害关系之人才可以起诉，而在依申请而公开政府信息的情况下，应赋予全体公民、法人或者其他组织以权利，任何人请求政府公开信息遭到了拒绝，都应有权提起诉讼。

（三） 有关举证责任方面

《规定》对于举证责任的分配做出了非常详细的规定，这一进步是无可厚非的。但是其中有关“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”这一条，我认为不妥。在政府和原告明显信息不对称的情况下，让原告承担提供该信息存在的相关线索显然是增加了原告负担，原告很难证明。而调去证据是《行政诉讼法》赋予人民法院的重要程序性权力，[3]因此我认为当被告主张政府信息不存在时，不必原告提供相关线索，法院应主动以职权调取证据。

（四） 有关不予公开的情形方面

我国《条例》第14条明确规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。从字面上来看，这一条并无不妥。但究竟何为国家秘密，在政府信息中什么程度就算国家秘密，《条例》和《规定》均没有明确说明。因此，可以不依赖《国家保密法》等法律而专门在《条例》中写明对国家秘密、商业秘密、个人隐私的准确定义，这对于公民、法人或者其他相对人理解政府信息不予公开的情形将大有裨益。

参考文献：

[1]应松年、陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2001（4）

[2]参《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条。

[3]周勇.”政府信息不存在”案件中证明困境的解决路径探析[J].行政法学研究，2010（3）.

作者简介：

薛亮，男，汉族，山西省太原市人，山西财经大学，12级法学研究生，研究方向：经济法学。