生态畜牧业发展中的土地流转问题与对策研究

肖羌雄

摘要基于青海省农牧区推动土地流转以大力支持生态畜牧业发展的政策背景，概述了湟源县现有的饲草用地流转方式，分析了生态畜牧业发展中土地流转存在的问题，指出生态畜牧业只有在土地合理、有序、规范的流转过程中才能步入可持续发展的道路，并就此提出了相应的对策建议。

关键词湟源县；饲草种植；土地流转；问题；对策

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）21-07215-02

Problems and Countermeasures of Land Circulation in Ecological Animal Husbandry Development—With Huangyuan County in Qinghai Province as an Example

XIAO Qiangxiong（Rural Operation Management Station of Huangyuan County， Xining， Qinghai 812100）

AbstractBased on the policy background of promoting land circulation to support ecological animal husbandry development in Qinghai Province， the current land circulation ways were elaborated， the existing problems of land circulation in animal husbandry development were analyzed. It was pointed out that the ecological animal husbandry can only go into the way of stable and sustainable development during the course of land circulation that is reasonable， orderly and normal. Several countermeasures were put forward.

Key wordsHuangyuan County； Forage grass plantation； Land circulation； Problems； Countermeasure

湟源縣地处青藏高原东端的日月山下，在青海省东部农业区与西部牧业区的结合部，全县耕地面积1.495万hm2，大部分耕地为浅脑地，农民从事农业生产整体效益低，基本上不适应粮油作物种植。畜牧业生产是该地区优势产业，“西繁东育”兴起已近20年，2013年当地农民人均纯收入的45%来源于畜牧业生产，畜牧业发展基础好。湟源县已建设成为青海省草业发展和草种繁育的示范基地，立足“草业建设-绿色养殖-畜产品深加工-有机肥加工-市场销售”为一体的现代农牧业大循环经济模式，按照“为养而农、为养而种、以草兴牧、以牧促农、共同发展”的思路，为建成“青海省农区现代畜牧业示范县”总体目标在逐步努力。仅2013年湟源县农村土地经营权流转用于种植饲草面积就达0.724万hm2，占耕地总面积的48.44%，这不仅为县域内养殖业提供了充足的饲料，也为周边海晏、刚察、共和、湟中县草食畜生产提供了饲草储备。大规模的土地流转促进了湟源县生态畜牧业的稳定可持续发展。

1湟源县饲草种植土地流转的方式

1.1合作社带头人进行流转养殖专业合作社通过签订黑麦的收购合同把农户全部联系起来，集中连片种植黑麦。合作社对签订合同的农户种植的饲草开展全方位服务，从种子和农药等生产资料的统一购入，到各类田间管理和饲草的收获、收购提供全程服务。如2013年湟源县日月藏族乡哈拉库图生态养殖专业合作社种植黑麦43.8 hm2，全部由专业合作社按照签订合同收购，每公顷黑麦种植成本4 050元，农民收入为12 750元，与当地没有加入专业合作社的农户相比每公顷土地多收入1 800元，这样既保证了农民的利益，又调动了农民参加专业合作社的积极性。

1.2合作社内部的土地流转养殖专业合作社通过土地流转，种植青饲料满足自己的合作社的正常生产，既降低生产成本，提供无公害、优质的饲草，又能保证生产出安全农产品。如湟源县永成牛羊养殖农民专业合作社是天露奶业的奶源基地，每年提供鲜奶达1 600 t以上，流转种植饲草土地达200 hm2，收获的饲草除满足合作社自身需求外，多余的全部出售给圣源牧场。

1.3家庭农场土地流转家庭农场包括种植家庭农场和养殖家庭农场，家庭农场通过出租和转包流转方法，进行土地经营权流转[1-2]，扩大土地的经营面积，通过签订饲草购销合同，将饲草出售给养殖场、养殖专业合作社、公司等。养殖家庭农场通过流转土地种植饲草，解决一部分自己饲养过程中的饲料问题，降低生产成本，多余的饲草可以通过签订销售合同提供给其他养殖户使用。家庭农场通过自己购置的各种大中型农机具进行规模化生产，种植饲草的面积都在20 hm2以上，大部分采取机械化作业，家庭农场劳动强度不大，只在秋收季节雇佣部分劳动力。

1.4种植大户土地流转种植大户种植的土地往往是条件差、农户撂荒、弃耕的土地，转出土地的农户迁移到条件较好的其他地方生活，迁移出去的农户土地的流转费用极低，只要有人进行种植，许多农户就能提供土地，转出户只是象征性地向种植大户收取极低的土地流转费用。这些土地大部分被转包、少部分进行出租，种植大户通过以上方式得到土地，进行规模化生产，并与其他销售部门签订销售合同，保证自己能够有较好的收益，也为那些土地撂荒的农户解决了难题。如庙沟村一户农民自己购置农机具进行饲草种植，每年土地流转面积超过200 hm2，种植的饲草全部按照订单的形式销售到畜牧场和其他县的养殖场，仅此一项年净收入达到110万元。

1.5农业公司土地流转农业公司依靠公司的经济实力、生产技术优势、资金投入优势，进行土地的直接租入，大规模地用来种植燕麦、黑麦、青玉米等饲草作物。如富农草业有限责任公司对异地搬迁的8个村的土地进行整理后规模化种植饲草，产生经济效益以后又开始租赁周边其他村的土地，年内土地流转达到1 113.33 hm2，生产的饲草全部加工为PS面包草，同时也收购其他种植户的饲草进行加工，每年生产PS面包草达35万t，既解决了一部分农村剩余劳动力的就业问题，又增加了农民收入。

1.6村干部带头进行流转当前有个别农户对自己的承包地经营热情不高，有撂荒的现象，村干部为群众所想，因地制宜，利用当地的地理环境优势，统一种植饲草增加收入，对其他农户起到示范带动作用。如巴燕乡福海村书记安维帮带领群众在撂荒土地上种植饲草，比种植青稞和油菜平均每公顷增加收入4 500多元，大大提高了农民收入。

2湟源县饲草种植土地流转存在的问题

2.1签订的土地流转种植合同不规范土地流转的合同签订不规范，上级部门有补助的就签订土地流转合同，没有补助的就敷衍了事，而且许多合同签订后未到乡镇土地流转服务中心部门进行鉴证。一些工作人员认为土地流转是农户与其他单位之间的事情，不必要土地流转服务中心管理。况且土地流转过程中，各村的情况不同，在一个农业生产季中流转大户签订合同的时间紧，任务重，在合同签订方面不细心，签订的土地流转合同质量不能保证。

2.2流转土地地力难以提高其一，当地农户对土地出租后的收入期望值比较高，所以土地流转合同签订的时间不会太长，不利于土地地力的提升；其二，近几年土地流转过程中，流转大户之间出现价格竞争，签订的土地流转合同一般都是短期合同，造成短期效益。由于大多是短期流转，种植大户对于流转过来的土地，不重视加大对土地的投入，只是勉强维持流转土地的正常生产，更谈不上提高土地的肥力条件，甚至部分流转大户采取掠夺式经营，使地力水平逐年下降。

2.3土地流转机构不完善、人员不固定在发展生态畜牧业政策支持下，湟源县土地流转服务中心和乡镇土地流转服务中心已全部建立，为土地流转打下了基础。但是各乡镇土地流转服务中心人员不固定，乡镇土地流转服务工作的人员工作担负着乡政府的其他主要工作，大部分工作还需要县土地流转服务中心承担。人员匮乏成为开展土地流转工作的制约因素，给工作带来了极大的影响，其结果造成土地流转合同的管理、鉴证及土地流转信息的发布工作严重滞后。

2.4土地确权登记进展缓慢，直接影响到土地流转管理2013年湟源县才开始土地確权登记工作，而且开展的仅为试点，目前为止只完成了5个村，进度较慢，土地流转管理今后完全依赖土地确权登记工作。确权之后，就能很精确地在确权登记的图形中找到流出的土地，不再必须到实地进行土地流转核实工作，减轻了劳动强度，为土地的鉴证工作打下坚实的基础。因此，土地确权工作的滞后影响了可持续生态畜牧业的进一步发展。

2.5土地流转大户资金紧缺，制约了生态畜牧业的发展规模由于农业生产周期长，投入的资金特别大，一方面要付土地流转的租金，另一方面要付各种生产投入，如生产资料、人工及前期费用，资金的不足限制了饲草种植大户进行土地流转的规模。而政府部门的支农项目资金支持十分有限，再加上农村金融体制不完善，农民融资困难，因此资金缺乏成为制约生态畜牧业发展的又一重要原因。

3促进土地流转的对策

3.1规范土地流转合同在全县开展土地流转合同规范化的宣传工作，特别是村一级和流转大户的宣传工作，引导农村土地流转双方使用青海省农牧厅统一格式的土地流转合同文本，实行土地流转村盖章核实和备案、乡镇土地流转中心鉴证工作，并且报县土地合同管理部门备案。通过合同的鉴证和备案工作，及早发现合同存在的问题，减少土地流转纠纷的发生，维护农民的合法权益。

在规范合同形式的同时，土地流转价格要合理、合法。在土地流转合同的管理中，要求流转大户尽量保证土地每一年转包、出租的土地价格是按照当时的土地流转的市场价格进行交易的，农户在签定土地流转合同时，流转定价条款中应该尽量留有余地地签订切实可行的土地流转价格合同，保证农户在平等协商、依法、自愿、有偿的基础上进行土地流转。

3.2提高流转土地的地力财政部门按照土地流转奖补办法，像2012年以前一样继续每年拿出50万元进行奖补，按照土地流转合同签订的年限，制定一个按照年限补助办法，如只要签订3年以上的土地流转合同进行补助，在此基础上流转期限每增加1年，补助提高10%。用这种方法延长土地流转期限，通过对土地流转大户进行奖补机制，既解决了流转大户的资金问题，也促进了流转大户延长土地流转期限，使流转大户对土地进行种养结合，从而有利于流转土地的地力提高[3]。

3.3加强流转后的土地管理按照《青海省〈农村土地承包法〉实施办法》，承包方不得闲置、荒芜承包耕地。承包方暂时不能耕种的，应当委托他人代耕；代耕一年以上的应当签订书面合同。承包方连续二年闲置、荒芜承包耕地的，发包方应当终止承包合同，收回发包的耕地。实际工作中土地撂荒情况确实存在，却没有按照以上政策执行，对此，农村基层干部应尽心尽力，尽量动员农户按照土地流转办法去执行，保证农户对土地的承包权不变，农民的实际收益逐年提高，撂荒的土地逐年减少，保证流转土地的高效持续利用。

3.4完善土地流转中心当前湟源县农村土地流转服务中心已经成立，但成立后的土地流转服务中心只有工作设备，具体工作流程还不完善。如何发挥流转服务中心优质的服务，需要县、乡镇领导高度重视，按照中心的工作职责，提供经费支持；配备中心负责人，配齐工作能力强、责任心强、懂农经工作的人才队伍，保证土地流转服务中心工作顺利开展；建立流转大户土地台账，发布农户流转意向，保证流转双方满意、土地流转合同管理工作到位。

3.5加快农村土地确权工作农村土地确权工作利国利民，湟源县土地确权工作已经开始试点，试点工作进展顺利，按照“两年扩大试点、三年全面推开”的总体安排，争取确权补助资金到位，保证工作的顺利进行，为土地流转工作的进一步开展奠定基础。

3.6加大财政和金融扶持力度加大财政支持力度，逐步加大对农民专业合作社和种养大户、农业企业的支持，通过贴息、补助、奖励等形式，支持饲草生产[4]。落实好国家对农业生产税收支持和其他优惠政策。增加农业信贷资金投放，各金融机构通过加大对农业生产资金的投入，提高对各类农业经营主体的金融服务水平。

参考文献

[1] 胡明辉.我国农村土地流转模式研究[D].秦皇岛：燕山大学，2009.

[2] 郭正模.家庭农场经营模式的土地集中与流转机制构建[J].中共四川省委省级机关党校学报，2013（6）：106-109.

[3] 刘骅，王西和，马兴旺，等.伊犁地区土壤培肥技术[J].新疆农业科学，2008（S3）：33-40.

[4] 丁玉全.欠发达地区围绕国家支农惠农政策开展农村金融创新的建议[J].甘肃金融，2010（5）：11-17.