强化个人账户建设与管理:社会保障制度可持续发展的重要举措

刘振杰

内容提要为适应社会持续转型、经济快速转轨的宏观形势，兼具二者特征的社会保障制度建设亦需随之实现二重建构。在此过程中，加强资产建设和账户管理将成为本世纪社会变革领域必须面对的新课题。这既是增加参保者个人财产性收入、确保个人账户安全无虞的关键所在，也是实现社会保障制度可持续发展的重大战略举措。

关键词社会保障个人账户资产建设生命周期

〔中图分类号〕C913；D57〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)05-0109-09

当前，中国正在从一个农业人口占绝大多数的社会转变为一个以非农业人口为主导的社会，从年轻、中年型的社会转变为老龄化的社会，从人口生活状态相对稳定转变为以流动人口为主的社会，从国富优先转向民富优先并藏富于民的社会，从经济增长为主到发展经济与改善民生并重的社会。在此背景下，社会保障制度也将随之发生深刻变化，社会保障个人账户的设计也要赋予其多种弹性功能，让账户资金适应人们生命周期内的多种需要。

一、社会保障个人账户发展现状

社会保障个人账户作为个人缴费、基金积累、权益保障等信息的重要载体，要想获得健康稳定的发展，关键在于建立一整套规范化、科学化、制度化的管理、运营及服务体系。

1．国际上个人账户广泛建立

为适应时代发展的需求，全球已有超过1/3的国家和地区建立了各种类型的个人账户。社会保障及金融服务领域也都在完善可携带的、“一卡通”式的综合性个人账户服务。有的属于第一支柱，如新加坡公积金特别账户，智利养老金个人账户，澳大利亚超级年金个人账户等。有的属于第二支柱，如美国401(k)个人养老金账户。①英国等国家的养老金体系的发展方向也是灵活、便携、弹性的个人账户制。这些都能够为中国养老金制度的改革与发展提供经验参考。

2.我国养老金个人账户已经由虚做实

长期以来，本属于在职参保者个人的账户资金被用于已经退休人员的养老金当期支付，于是就形成了规模庞大的2~5万亿元人民币的巨额空账。为保证城市职工基本养老金按时足额发放，国家财政每年要补贴1千多亿，如此巨额亏空，需要我们认真研究，找出更好的办法加以解决。主要的措施之一，就是逐步做实个人账户。对个人基本账户实施监管的前提也是做实。如果我们不做实，30年后我们将会有6.2万亿元的亏空，政府举债的压力就更大；如果做实了，我们届时就会有11万亿的积累。现在我们考虑的是如何逐步做实个人账户，早已不

* 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国社会的理论自觉及理论与方法创新研究”（12JJD840015）

① 杨燕绥等：《事业单位应引领中国养老金结构调整》，《中国金融》2010年9月1日。

是是否需要做实的问题了。这说明，在将来很长一个时期内，做实个人账户当属中国乃至国际养老金制度发展的基本目标。2001年，国务院决定由辽宁省率先开展做实个人账户试点，“十一五”期间，做实个人账户试点省份达到13个，截至2012年底积累做实个人账户基金3 396亿元，比上年末增加693亿元。数据来自中国养老金网，http://www.cnpension.net.

3.现有个人账户的功能有待提升

在预防性社会保障体系（诸如养老、医疗、失业、工伤、生育等）中，政府的责任就是要确保个人、雇主必须依法建立积累式的个人账户，与此同时，政府给予相应的财政支持。在过去的20多年里，中国已经先后建立了城镇企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、农村养老保险个人账户、城市居民养老储蓄个人账户，以及商业养老保险个人账户等。杨燕绥等：《事业单位应引领中国养老金结构调整》，《中国金融》2010年9月1日。不过，这些账户基本属于个人储蓄账户，而不是资产账户，更不是发展账户，距离养老金支付功能和个人养老理财规划功能还很远。尽管个人账户名义上归个人所有，但仅仅是专项政策限制下的个人养老缴费的储蓄账户，并非属于个人发展的金融资产账户。杨团、孙炳耀：《资产社会政策与中国社会保障体系重构》，《江苏社会科学》2005年第2期。而且事实上，目前的个人账户已经蜕化为名义账户，成为一种记账的工具。

2014年第5期

强化个人账户建设与管理：社会保障制度可持续发展的重要举措

4.投资型个人账户的建立

建立具有广泛适应性和可推广性的个人账户，可以适应不同地区、不同单位、不同群体、不同个人的能力特点和个性化需求。可选择、有效率、精细化的个人账户的建立，有助于实现社会保障资源的优化配置。在人人能享有基础养老金的基础上，通过建立以个人账户为主的大账户制度模式和新型养老保险管理信息系统，可以为社会保险关系的转移、维护参保者个人权益提供制度保障和技术支撑。通过改革，个人账户不仅具有储蓄功能，还可以成为社会管理的工具。在加强政府提供公共服务能力的同时，要鼓励居民通过建立具有高度弹性的个人账户。个人账户积累的资金由个人缴费，各级政府对参保人的补贴，对积累资金的贴息，对计生户、村干部等重点参保对象的财政补贴构成。在社会养老保险关系转移过程中，政府补贴应该全额转移。卢海元：《中国特色新型养老保险制度的重大突破与政策取向》，《社会保障研究》2009年第11期。

美国经济学家，哈佛大学教授马丁•费尔德斯坦主张建立和运用投资型个人账户。他对中国的情况进行估算后认为，相对于现收现付制而言，通过个人账户进行积累和投资，可以有效降低由于税收和过高的边际税率所带来的效率损逸。如果政府能够进一步拓宽投资渠道，那么制度运行的成本将会大大减少，最多可以达到3/4。目前，中国应该尽快着手建立积累投资型的个人资产账户，并由此来树立工人们对于社会养老保险体系的信心，在长期内保持较低的缴费率。费尔德斯坦建议，养老金缴费率可以降为８％，并全部进入个人账户。中国政府希望退休人员养老金替代率为３５％，那么积累投资型个人账户可以帮助政府实现这一目标。费尔德斯坦还认为，中国设立积累投资型个人账户是合理的、必要的。一是积累投资型个人账户所承诺的未来福利基本上是可靠的，并且可以使养老金缴费和未来收益之间的联系更加透明，因此也有助于提高个人缴费积极性；二是积累投资型账户制度有利于降低养老金缴费比例，能够成功地应对老龄化并加速经济的现代化；三是投资型账户有助于中国金融体系发展。马丁•费尔德斯坦：《实现中国养老保险体制的潜力》，《中国经济时报》2006年2月24日。

二、个人资产账户的建立

除账户本身所具有的价值增长功能之外，资产社会政策的激励作用主要来自于配款补贴。准确地说，资产社会政策之所以具有较强的激励功能，应当是价值增长率和配款补贴率二者共同作用的结果。

1.匹配率、匹配上限及时间限制

依照国外经验，个人账户资金应由雇主、个人分担支付，同时政府给予相应的财务指标的支持，配款比例从1∶1到1∶10不等。主要目的是通过配额激励计划参与者进行个人资产积累，同时对个人进行投资、融资、商业等方面的技能培养。在个人资产账户的设计中有几个重要参数：匹配率、时间限制、匹配上限，以及月储蓄额等。

配款率。个人资产账户的配款比率与个人参与储蓄的积极性有着很高的正相关性——配款比率越高，个人的储蓄积极性也就越高。高配款率可能鼓励人们成为储户并继续参加更多的储蓄项目。在“美国梦”项目“美国梦”示范工程（individual development account——American dream demonstration project）。工程要求参加者针对消费目标进行储蓄，目的是增强他们的储蓄意识，尽量减少即期消费，以便提高他们未来的生活水平。这些储蓄项目主要包括：房屋的购买和维修、创办微小型企业、接受教育培训等。项目参加者总体控制在收入位于或低于贫困线收入水平（一般是116%）的低收入贫困群体，或者从未结过婚的女性，其目的是提高他们长期的生活水平。这反映了该项目的重点是社区发展、社会服务以及房地产等组织所服务的对象。中，配款率是项目参与者每投入1美元可得到的配额比率。不同的参与者视情况会得到不同的配款率，其平均值大致为2∶1，最低为1∶1。有6%的参与者的配款率在1∶4到1∶7之间。［美］迈克尔•谢诺登：《穷人与资产：一项新的美国福利政策》，高鉴国、展敏译，商务印书馆，2005年。