区镇合一体制下政府权力运行困境及对策

【内容提要】 “区镇合一”是加快资源合理配置，推动工业现代化，促进农业现代化，实现农民市民化的有效路径，对于加快我国的新型城镇化建设具有重要价值。区镇合一积极效应逐步显现的同时，实行合一体制的镇政府行政权力运行面临许多问题，主要是权力在下放和承接过程中的相关法律法规的欠缺，权力运行低效以及异化。必须完善基层政府行政权力运行机制，保证权力运行规范、高效、廉洁。

【关键词】 区镇合一 权力运行 困境 对策

【作者简介】 陈海燕，中共江苏省启东市委党校讲师。

【中图分类号】 D623 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）08-0007-03

在逐步深化经济体制和政治体制改革的背景下，构建“小政府、大社会”的管理格局已成为当务之急。近年来，各地施行的“区镇合一”管理体制即顺应了这种发展趋势。所谓区镇合一，是对开发园区与毗邻的经济发达镇整合，归并政府职能，减少管理层次，降低行政运行成本，提高工作效率，实行“一套班子、两块牌子”的区镇融合的科学管理模式。为了能使区镇合一管理体制成为新型城镇化建设中可复制、可推广的典范，亟待解决权力运行方面存在的一些问题。

一、区镇合一体制下权力运行的困境

在权力资源配置方面，放权是区镇合一管理体制的重点，乡镇在项目、城建、环保、治安、民生等方面被赋予县级经济社会管理权限，有效突破了改革瓶颈和障碍，增强了基层政府的执政能力，有利于充分发挥经济发达镇在区域经济中的辐射带动作用。但是，权力的下放，也给乡镇权力运行带来新的挑战。主要表现在三个方面。

（一）法律缺失

根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，区镇合一在政策层面上符合中央的部署和要求，乡镇享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。但是，管理权限的下放，改变了原本《行政许可法》等对县级政府部门管理权限的规定，打破了现有的行政法对权力的限定，这在法律层面上，缺少相应的授权。其次，对于放权的内容、程序、方式和方法等存在法律授权不明或者缺乏法律依据的情况。法律缺失的问题严重制约了区镇合一改革的深化。

（二）权力运行低效

县级经济社会管理权限下放后，无缝对接是关键。这是转变政府职能，增强区镇统筹协调、自主决策和公共服务能力的重要路径，但现实当中，存在想要的不愿放，想放的不愿接的情况。一方面，由于镇级政府的工作人员配备少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等原因，上级下放给镇政府的权力容易出现无人对接、无力对接的问题。另一方面，一些市级主管部门认为放权就是放掉了自己的利益，对“有益的拽着不放、麻烦的能放则放”。以江苏省为例，全省20个试点镇的放权工作差距较大，从省政府法制办备案的权力下放目录来看，被下放的权力多的有800多项，少的仅有10多项。以常熟市为例，首批下放梅李镇的行政处罚项目中，市城管局权力占了绝大多数，其他部门很少涉及或没有下放，一些与老百姓生产生活密切相关的权限还存在应放未放现象。其它一些地方，出现了行政许可、行政审批与行政处罚下放权限不匹配的尴尬状况。这些情况的出现，直接导致乡镇政府权力运行低效。

（三）权力异化

通过赋予经济发达镇县级经济社会管理权限，镇政府的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策权、执行权，经济发达镇在经济实力、社会服务能力、文化发展等各个方面获得了长足进展。但权力是把双刃剑，如果缺乏有效的监督，改革不仅不能实现预期效果，还可能适得其反，很可能会导致下放权力被滥用、私用，滋生腐败行为。

二、规范区镇合一权力运行的对策

（一）破解法律缺失的难题

1. 加强立法，明确区镇合一体制的法律地位。省级立法机关应当依据《立法法》的规定，制定规范或作出一个相应的授权决定，规范区镇合一行政体制改革的程序、内容，提高权力下放和权力运行的法制化水平，为全面推进区镇合一提供法律保障。

2. 权力下放采用交办方式，有法可依。权力的内容解决了，关键是如何下放。在实践过程中，江苏省启东市吕四港镇采用了“直接授权”或“依法委托”的方式，这在现行的法律框架下存在着合法性不足的问题。例如，涉及行政许可和行政处罚的权限，启东市政府通过委托形式下放给吕四港镇行使，但法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，而区镇合一的权力下放属于新事务，法律法规尚未有明确规定，显然这些行政许可和行政处罚权下放的法律依据不是很充分。为了走出这一尴尬境地，方法有两个：一是通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。二是在权力下放方式上，采用“交办”的方式。对于实际上由镇政府履行的而法律、法规、规章又规定属于县级政府及其部门的行政管理职权，由县（市）政府组织清理确认后向社会发布权力目录；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理权，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县（市）政府采用交办的方式直接交给镇政府行使，并向社会公布，既满足了现实需要，又规避了法律风险，值得重视。交办，在人们的心目中，多是一件或某几件事情，不涉及行政执法权，但现行法律法规对交办事项并没有做出限制性规定，法无禁止即合法，当用授权、委托不能满足现实需要时，放权方式采用“交办”，符合《地方组织法》的规定，于法有据。

（二）破解用权低效的难题

区镇合一体制中，简政放权的目的是让经济发达镇不断提升行政效能。李克强总理曾在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议中指出，地方政府职能转变要重点抓好“接、放、管”。接，是接好中央下放的审批事项；放，就是把地方该放的权力放下去、放到位；管，就是把该管的管起来、管到位。防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。由此可见，对县、乡政府来说，放和管是一个问题的两个方面。作为权力下放与承接的主体，县级政府（主管部门）和乡镇政府，应当明确各自权限，确保下放的事权能够高效运转。

1. 县级政府管好放权。各地经济社会发展情况、承接能力不同，放权不宜采取一刀切、一步到位的方式，“成熟一批、下放一批的循序渐进的放权方式更符合实际。因此，作为放权的县级政府应当树立“整体批复、分步实施”的工作理念，把该放的权力放下去，同时根据扩权乡镇的承接能力，成熟一个、下放一个。在镇政府的内设机构以及人员调整到位并且业务工作较为熟悉的基础上，由权力所在部门逐步下放。对于权力下放的落实情况，应当纳入法治政府建设阶段性工作目标考评，对县级政府具有督促作用。

2. 主管部门辅助放权。作为下放权力的主管部门，应开展相关业务培训和技术支持，保证执法信息共享，确保下放权力得到规范运行。对于已经下放的权力，不能由该部门在承接权力的镇区继续行使，一旦发现，必须认定该项具体行政行为属无效，坚决杜绝“明放暗不放”的现象。放权过程中，对于基层在短时间内确实不具备承接条件的权限，可以设定一个过渡期，由市级部门委托办理。

3. 乡镇政府无缝对接。承接权力的镇级政府要敢于创新用人机制，配备合格的执法人员，落实执法办公场所，加强执法人员的监督考核，规范行政权力的运行。针对乡镇工作人员少的问题，区镇合一后应当将原有的开发区和乡镇，视为一个整体，打破单位限制，合理分配人员编制。对专业执法人员的配备，可以采用“借调+自主培养”双管齐下的方式，加强人才队伍建设。

（三）破解权力异化的难题

通过赋予经济发达镇县级经济社会管理权限，镇政府的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策权、执行权。但是权力是把双刃剑，如果缺乏有效监督，改革不仅不能实现预期效果，还可能适得其反，很可能会导致被下放权力的滥用、私用，滋生腐败行为。在权力异化与防范上，笔者认为应从四个方面着手。

1. 注重法制监督。在乡镇党政办公室挂镇政府法制办牌子，配足配强法制办人员，并在日常工作中充分发挥法制办在依法行政方面的参谋助手和法律顾问作用，无论是行政决策、制发文件，还是作出重大行政许可、行政审批和行政处罚均要遵循法制前置合法性审核制度。同时加强程序监督，镇政府在对公民、法人或其他组织作出不利的具体行政行为时，应当审查其是否履行了书面告知陈述申辩权和复议诉讼救济权的义务。

2. 权力运行公开透明。公开是最好的防腐剂，对于经济发达镇所享有的权力清单及权力流程向社会公开，阳光运行。行政审批要做到实时登记、运行跟踪、结果反馈；行政处罚要做到依据公开和结果公开；乡镇党委政府在对经济发展、人事管理、财政预算编制、重大工程招投标等重大事项进行决策时，具体方式、原则和方法要公开；与人民群众切身利益相关的重点内容，要制作权力规程，使权力运行的每个环节都有全面真实的记录，接受社会公众的全程监督。还应有效利用网络，做好政务公开，以吕四港镇为例，该镇通过使用启东市公共权力网上公开透明运行系统，建立执法标准流程，细化自由裁量权，所有行政权力事项全程纳入全市法制监督和电子监察，成效显著。

3. 明确镇政府责任范围。通过建立评估体系、实行量化测评、强化问责追究等方式明确镇政府的责任范围，能够解决经济发达镇扩权后权力内容、边界不明确的问题。同时需细化岗位职责，做到权责统一，对重点工作进行考核，量化目标任务，建立绩效考核制度预防行政不作为和滥用权力。根据《行政问责暂行办法》和镇政府的有关规定确定行政问责的主体、行政问责的程序和行政问责的对象，明确镇政府工作人员的权力和责任，能够使抽象的权力具体化，缩小干部随意用权的空间，防止权力寻租、权钱交易。

4. 加强监督营造良好的工作氛围。通过当地的廉政文化资源，加强反腐倡廉教育，提升行政人员的思想道德、自律意识等内在素质，提高领导干部的服务理念和意识，树立权力规制和防控的理念，加强对权力的警惕，推动乡镇政府权力的规范化法制化运行。积极发挥纪委在监督重大事项决策方面的权力，加强行政系统的内部监督，同时还应加强国家权力机关、司法机关、社会舆论等外部监督，在经济发达镇应积极探索建立公民有序参与的权力监督机制，尤其是对重大决策事项、财务管理、招投标等易出现权力滥用的领域，确保区镇合一体制下的权力依法行使，合理运行，有效防止权力异化问题。

参考文献：

[1] 南通市发改委课题组.区镇合一管理体制改革的探索与思考[J].中国机构改革与管理，2013，（11）.

[2] 范柏乃.破除强镇扩权的现实困境[N].浙江日报，2013-11-21（3）.

责任编辑：赵春燕